Memorandum from the Countryside Council for Wales

The Countryside Council for Wales (CCW) is the Government’s statutory adviser on sustaining natural beauty, wildlife and the opportunity for outdoor enjoyment throughout Wales and its inshore waters. With English Nature and Scottish Natural Heritage, we deliver our wider statutory responsibilities - for Great Britain as a whole and internationally - through the Joint Nature Conservation Committee.

CCW welcomes the opportunity to respond to the Richard Commission consultation. Our comments arise from two perspectives; from that of an executive and advisory agency working within the existing legislature and from dealing at first hand with the Assembly Government, Members and staff. Our response below follows the convention of your consultation document although, as the specific questions posed are often not particularly relevant to us, we have instead commented on each of the major issues. It is also important to remember that our locus is on environmental legislation, now largely emanating from Europe.

CCW’s powers are derived primarily from Westminster legislation. We are funded, to approximately £60m in financial year 2003/04, by the Assembly. About 2/3 of this funding is allocated by our Assembly sponsor (Countryside Division) for our overall natural heritage work. The remaining 1/3 of our funding comes under the Agriculture and Rural Affairs Division and is provided for delivery of the flagship Tir Gofal agri-environment scheme. We have some 650 staff, located in 11 offices throughout Wales and delivering nationally-consistent services within a local context. We are the only all-Wales ASPB to have its headquarters in North Wales. We champion the natural heritage of Wales, our land and sea-scapes, habitats and species - by:

safeguarding the most important examples through statutory designation (National Parks; Areas of Outstanding Natural Beauty; access land; National Nature Reserves; Special Areas of Conservation; Sites of Special Scientific Interest etc.) and ongoing sustainable management, generally in partnership with owner-occupiers.

improving the general quality through managing grant-aid schemes and other means of assistance that enable others to practice environmentally-sustainable management. Tir Gofal represents the most extensive scheme in our current portfolio.

enthusing the people of – and visitors to – Wales about the quality of our environment, the wealth of opportunities for enjoyment it affords and the importance of caring for it for future generations. Our primary aim, in this respect, is to connect people with nature.

advising all levels of government – but especially our National Assembly – on every aspect of this economically and socially important asset

We ensure, through close working with our sister agencies, that our approach is consistent UK-wide. Our joint funding of the JNCC allows us to develop common standards of delivery, to pool our common research and development needs, to deal with offshore marine work efficiently and to satisfy the UK’s international obligations. Whilst delivery across the UK is to consistent standards, the extent of delivery is for us – as for all the countries – largely dependent upon the environmental priorities of Wales.

First Issue : Are the powers of the National Assembly sufficient to meet the needs of Wales?

In general, yes, but an ability akin to Scotland’s so-called ‘Sewell provision’, whereby the National Assembly could simply decide to adopt without change legislation being carried forward in England would, we believe, be a useful and practical advantage to Wales. Under this provision, the Assembly would retain the devolved function and the power to "opt back out" of legislation being developed in Westminster if, during its preparation and course through Parliament, it was amended in a way that made it less acceptable to Wales. However, particularly in respect of secondary legislation, most provisions drafted outside Wales have passed through the Assembly without amendment and, based on experience to date, the need to "opt back out" would seem to be rare.

A current example of where such provision would benefit Wales is given by the Hedgerow Regulations, which are being updated in England. DEFRA has directed staff resources to consultation on changes and subsequent drafting of amendments which are entirely logical, necessary and uncontroversial. The problem and solution is almost identical for Wales and, rather than Assembly resources being devoted to "shadowing" the work done elsewhere, a ‘Sewell provision’ would enable Wales to realise the benefits more immediately and efficiently.

We also have concerns over the impact of some non-devolved matters on the ability of the Assembly to deliver its aspirations, particularly with respect to the sustainable development duty – a duty that does not apply in the same way to the rest of the UK. The National Assembly has a clearly articulated energy policy but it does not have the power to take decisions on major energy projects (over 50 megawatt), as these powers currently reside with the DTI. The Assembly is thus accountable to the people of Wales but does not have the devolved responsibility that is necessary for its policy to be fully delivered. We believe that such responsibility should be devolved to the Assembly, enabling future energy development in Wales to be delivered through the Wales Spatial Plan. The Cefn Croes windfarm project is a recent example of an energy development in Wales determined by DTI and there will, as matters stand, be many other such projects determined outside Wales in the near future.

Second Issue : Structure and working arrangements of the National Assembly

We enjoy a close and harmonious working relationship with the staff of the National Assembly for Wales, particularly our sponsorship division (Countryside Division) and the Agriculture and Rural Affairs Division. We welcome the consensual nature of the Assembly but are concerned that scrutiny may not always be effective. We find, for example, that Subject Committee lines of inquiry and questioning are not, on occasion, sufficiently searching or thorough and could be improved by:

Enhanced understanding by the relevant Subject Committee of our work. We believe Subject Committees should formalise arrangements whereby members can gain first hand experience of the work of ASPBs early in their appointment to Committees.

Committee members’ tenure (length of service) being governed by the Assembly’s Standing Orders, in order to ensure continuity and the development of personal expertise.

Although the Assembly is increasingly proficient at developing secondary legislation and has generated momentum in this area, we would observe that insufficient opportunity is provided for Subject Committee scrutiny of this legislation. This could, in our view, be partly resolved by wider use of the procedure adopted by the Agriculture and Rural Affairs Committee - of appending a list of proposed secondary legislation to the Minister’s Report on a monthly basis - offering Committee members an opportunity to comment on draft legislation at an early stage. This does not, however, address the resultant issue that taking advantage of any additional scrutiny would add further pressure to already-full Committee timetables. A potential solution might be to develop scrutiny sub-committees reporting to the main committees.

Third Issue : The relationship between the Assembly in Cardiff and the Parliament at Westminster

The way in which the National Assembly promotes legislation onto the Westminster agenda could be clearer. We also feel that the restriction (in practice) of a single piece of Wales-only legislation in the Queen’s Speech each year may be inadequate.

We are also concerned that the Assembly needs to increase its capacity for effective scrutiny of primary legislation. The Countryside and Rights of Way Act was drafted early in the Assembly’s life when, for various reasons, it was not able to devote sufficient time to this important piece of legislation. As a result, the Assembly relied heavily on CCW to scrutinise and propose amendments to the draft Bill. The present practice of scrutiny of primary legislation by the relevant subject committee may not provide sufficient resource for this task.

Despite this, we are encouraged at the rate of increase in the Assembly’s secondary law making programme in the past two years. Should any primary powers be devolved, it must be cautioned that the necessary skills – particularly of Bill drafting and technical/scientific expertise – will need to become significantly more developed.

A linked issue - though it has yet to arise in either Scotland or Wales - is what happens when the governing political party in a devolved country is different to that in Westminster. We believe the Commission has an opportunity to clarify the extent to which current co-operation over primary legislation between the two administrations depends on a shared political agenda. There probably needs to be a much clearer procedural understanding between the two legislatures including, from our narrower perspective, clarification of the ability of Select Committees at Westminster to call Welsh ASPBs to account or for ASPBs to submit evidence independent of a Welsh Assembly Government view.

Fourth Issue : The role of the UK Government and the Secretary of State for Wales

Please refer to our response under the first issue. In addition, we consider that the absence of a mechanism whereby the Secretary of State for Wales can be scrutinised regularly by the Assembly is an omission and we would invite the Commission to include in its report recommendations to remedy this.

Fifth Issue : Relations between the Assembly and Whitehall

As stated earlier, most of the legislation which we implement arises from Europe and is, through our close working relationships with our sister agencies and our funding of the JNCC, delivered to a common standard across the UK. However, we would again commend to you the adoption of a ‘Sewell provision’.

Sixth Issue : The financial context

We offer no comment on this issue other than to say that financial arrangements must allow the Assembly to deal with the priorities facing Wales.

Seventh Issue : Funding streams

Currently this is not a major issue for our organisation, because we are almost wholly-funded from within Wales. However, this situation could change if modulation of agricultural support increases.

Countryside Council for Wales
April 2003

Tystiolaeth Ysgrifenedig Cyngor Cefn Gwlad Cymru

Cyngor Cefn Gwlad Cymru (CCGC) yw cynghorwr statudol y Llywodraeth ar gynnal harddwch naturiol, bywyd gwyllt a’r cyfle i fwynhau’r wlad a dyfroedd ei glannau. Gydag English Nature a Scottish Natural Heritage, rydym yn cyflawni ein cyfrifoldebau statudol ehangach – ar gyfer Prydain Fawr ac yn rhyngwladol – trwy’r Cydbwyllgor Gwarchod Natur.

Mae CCGC yn croesawu’r cyfle i ymateb i ymgynghoriad Comisiwn Richard. Cyflwynir ein sylwadau o ddau safbwynt; sef fel asiantaeth weithredol ac ymgynghorol sy’n gweithio o fewn y ddeddfwrfa bresennol ac fel asiantaeth sy’n delio yn uniongyrchol ā Llywodraeth y Cynulliad, yr Aelodau a’r staff. Mae ein hymateb isod yn dilyn trefn eich dogfen ymgynghorol ond, gan nad yw’r cwestiynau penodol a ofynnir yn aml yn berthnasol iawn i ni, rydym wedi rhoi sylwadau ar bob un o’r prif faterion. Mae hefyd yn bwysig cofio ein bod yn canolbwyntio ar ddeddfwriaeth amgylcheddol, sydd bellach yn deillio o Ewrop yn bennaf.

Mae pwerau CCGC yn deillio yn bennaf o ddeddfwriaeth San Steffan. Cawn ein hariannu, tua £60m ym mlwyddyn ariannol 2003/04, gan y Cynulliad. Dyrennir tua 2/3 o’r arian hwn gan ein noddwr yn y Cynulliad (Yr Is-adran Cefn Gwlad) ar gyfer ein gwaith treftadaeth naturiol cyffredinol. Mae 1/3 o’r arian sy’n weddill yn dod o dan yr Is-adran Amaethyddiaeth a Materion Gwledig ac fe’i darperir er mwyn gweithredu cynllun amaeth-amgylchedd blaenllaw Tir Gofal. Mae gennym tua 650 aelodau o staff, mewn 11 o swyddfeydd ledled Cymru ac rydym yn darparu gwasanaethau sy’n gyson yn genedlaethol o fewn cyd-destun lleol. Ni yw’r unig CCNC i Gymru gyfan sydd ā’i bencadlys yng Ngogledd Cymru. Rydym yn cefnogi treftadaeth naturiol Cymru – ein tirweddau a’n morweddau, cynefinoedd a rhywogaethau – drwy:

ddiogelu’r enghreifftiau pwysicaf drwy ddynodiad statudol (Parciau Cenedlaethol; Ardaloedd o Harddwch Naturiol Eithriadol; tir mynediad; Gwarchodfeydd Natur Cenedlaethol; Ardaloedd Cadwraeth Arbennig; Meysydd o Ddiddordeb Gwyddonol Arbennig ac ati) a rheoli cynaliadwy parhaus, yn gyffredinol mewn partneriaeth ā pherchnogion-ddeiliaid.

gwella’r ansawdd gyffredinol drwy reoli cynlluniau cymorth grant a mathau eraill o gymorth sy’n galluogi eraill i reoli’n amgylcheddol-gynaliadwy. Tir Gofal yw’r cynllun helaethaf yn ein portffolio presennol.

ennyn brwdfrydedd pobl Cymru a’i hymwelwyr o ran safon ein hamgylchedd, y llu o gyfleoedd i fwynhau a phwysigrwydd gofalu amdano ar gyfer cenedlaethau’r dyfodol. Ein prif nod, yn y cyswllt hwn, yw cysylltu pobl ā byd natur.

cynghori pob lefel o’r llywodraeth – ond ein Cynulliad Cenedlaethol yn arbennig – ar bob agwedd o’r ased hwn sy’n bwysig yn economaidd ac yn gymdeithasol

Trwy weithio’n agos ā’n chwaer-asiantaethau, rydym yn sicrhau bod ein hymagwedd yn gyson ledled y DU. Trwy ariannu’r CGN ar y cyd gallwn ddatblygu safonau darparu cyffredin, er mwyn rhannu ein hanghenion ymchwilio a datblygu cyffredin, i ddelio ā gwaith morol yn effeithlon ac i fodloni rhwymedigaethau rhyngwladol y DU. Er bod y ddarpariaeth ledled y DU yn cyrraedd safonau cyson, mae graddau’r ddarpariaeth i ni – fel pob gwlad – yn dibynnu’n helaeth ar flaenoriaethau amgylcheddol Cymru.

Y Mater Cyntaf: A oes gan y Cynulliad Cenedlaethol bwerau digonol i ddiwallu anghenion Cymru?

Yn gyffredinol, oes, ond byddai gallu fel ‘darpariaeth Sewell’ yr Alban fel y’i gelwir, lle gallai’r Cynulliad Cenedlaethol benderfynu mabwysiadu, heb newid, deddfwriaeth a gyflwynwyd yn Lloegr, yn fantais ddefnyddiol ac ymarferol i Gymru yn ein barn ni. O dan y ddarpariaeth hon, byddai’r Cynulliad yn cadw’r swyddogaeth ddatganoledig a’r pwer i "dynnu’n ōl" o ddeddfwriaeth a ddatblygir yn San Steffan pe bai’n cael ei diwygio mewn ffordd a oedd yn ei gwneud yn llai derbyniol i Gymru, wrth iddi gael ei pharatoi ac yn ystod ei hynt drwy’r Senedd. Fodd bynnag, yn enwedig o ran is-ddeddfwriaeth, mae’r rhan fwyaf o ddarpariaethau a drafftiwyd y tu allan i Gymru wedi mynd trwy’r Cynulliad heb eu diwygio ac, yn seiliedig ar brofiad hyd yma, ymddengys fod yr angen i ‘dynnu’n ōl’ yn anghyffredin.

Mae’r Rheoliadau Gwrychoedd, sy’n cael eu diweddaru yn Lloegr, yn enghraifft gyfredol o ble y byddai darpariaeth o’r fath o fudd i Gymru. Mae DEFRA wedi cyfeirio adnoddau staff i ymgynghori ar newidiadau a drafftio diwygiadau, wedi hynny sy’n hollol resymegol, angenrheidiol ac annadleuol. Mae’r broblem a’r ateb bron yr un peth yng Nghymru ac, yn hytrach na defnyddio adnoddau’r Cynulliad i "gysgodi’r" gwaith a wneir mewn mannau eraill, byddai ‘darpariaeth Sewell’ yn galluogi Cymru i gael y buddiannau yn gynt ac mewn ffordd fwy effeithlon.

Mae gennym bryderon hefyd ynglyn ag effaith rhai materion nas datganolwyd ar allu’r Cynulliad i gyflawni ei ddyheadau, yn enwedig o ran y ddyletswydd ynglyn ā datblygu cynaliadwy – dyletswydd nad yw’n berthnasol i weddill y DU yn yr un ffordd. Mae gan y Cynulliad bolisi ynni clir ond nid oes ganddo’r pwer i wneud penderfyniadau ar brojectau ynni mawr (dros 50 megawat), gan mai’r Adran Masnach a Diwydiant sydd ā’r pwerau hyn ar hyn o bryd. Mae’r Cynulliad felly yn atebol i bobl Cymru ond nid oes ganddo’r cyfrifoldeb datganoledig angenrheidiol er mwyn gweithredu ei bolisi yn llawn. Credwn y dylai cyfrifoldeb o’r fath gael ei ddatganoli i’r Cynulliad, gan alluogi’r broses o ddatblygu ynni yn y dyfodol yng Nghymru drwy Gynllun Gofodol Cymru. Mae project fferm wynt Cefn Croes yn enghraifft ddiweddar o ddatblygiad ynni yng Nghymru y penderfynwyd arno gan yr Adran Masnach a Diwydiant ac, fel y saif pethau ar hyn o bryd, penderfynir ar lawer o brojectau eraill o’r fath y tu allan i Gymru yn y dyfodol agos.

Yr Ail Fater: Strwythur a threfniadau gwaith y Cynulliad Cenedlaethol

Mae gennym berthynas waith dda ac agos gyda staff Cynulliad Cenedlaethol Cymru, yn enwedig yr is-adran sy’n ein noddi (Yr Is-adran Cefn Gwlad) a’r Is-adran Amaethyddiaeth a Materion Gwledig. Croesawn natur gydsyniol y Cynulliad ond rydym yn pryderu nad yw’r broses graffu yn effeithiol bob tro. Cawn, er enghraifft, nad yw sesiynau holi’r Pwyllgorau Pwnc, ar achlysuron, yn ddigon treiddiol neu drylwyr a gellid eu gwella drwy:

Gwell dealltwriaeth gan y Pwyllgorau Pwnc priodol o’n gwaith. Credwn y dylai Pwyllgorau Pwnc ffurfioli trefniadau sy’n galluogi’r aelodau i gael profiad uniongyrchol o waith CCNC ar ddechrau eu penodiad i Bwyllgorau.

Rheoli daliadaeth (hyd y gwasanaeth) aelodau’r Pwyllgor drwy Reolau Sefydlog y Cynulliad, er mwyn sicrhau parhad a datblygu arbenigedd personol.

Er bod y Cynulliad yn gynyddol fedrus mewn datblygu is-ddeddfwriaeth ac wedi creu momentwm yn y maes hwn, sylwn na roddir digon o gyfle i’r Pwyllgor Pwnc graffu ar y ddeddfwriaeth hon. Gallai hyn, yn ein barn ni, gael ei ddatrys yn rhannol drwy wneud defnydd helaethach o’r weithdrefn a fabwysiadwyd gan y Pwyllgor Amaethyddiaeth a Materion Gwledig – sef atodi rhestr o is-ddeddfwriaeth arfaethedig i Adroddiad y Gweinidog yn fisol – gan gynnig cyfle i aelodau’r Pwyllgor roi sylwadau ar is-ddeddfwriaeth yn gynnar. Nid yw hyn, fodd bynnag, yn mynd i’r afael ā’r broblem a ddaw yn ei sgīl sef y byddai manteisio ar unrhyw gyfle arall i graffu yn rhoi rhagor o bwysau ar amserlenni’r Pwyllgor sydd eisoes yn llawn. Ateb posibl fyddai datblygu is-bwyllgorau craffu sy’n atebol i’r prif bwyllgorau.

Y Trydydd Mater: Y berthynas rhwng y Cynulliad yng Nghaerdydd a’r Senedd yn San Steffan

Gallai’r ffordd y mae’r Cynulliad Cenedlaethol yn hyrwyddo deddfwriaeth i agenda San Steffan fod yn gliriach. Teimlwn hefyd y gallai’r cyfyngiad (yn ymarferol) o un darn o ddeddfwriaeth i Gymru yn unig yn Araith y Frenhines fod yn annigonol.

Rydym yn pryderu hefyd fod angen i’r Cynulliad gynyddu ei gapasiti i graffu ar ddeddfwriaeth sylfaenol yn effeithiol. Drafftiwyd y Ddeddf Cefn Gwlad a Hawliau Tramwy ar ddechrau oes y Cynulliad pan nad oedd yn gallu rhoi digon o amser i’r darn pwysig hwn o ddeddfwriaeth am resymau amrywiol. O ganlyniad, roedd y Cynulliad yn dibynnu’n drwm ar CCGC i graffu ar y Mesur drafft a chynnig gwelliannau iddo. Efallai na fydd yr arfer presennol o graffu ar ddeddfwriaeth sylfaenol gan y pwyllgor pwnc priodol yn darparu digon o adnoddau ar gyfer y dasg hon.

Er hyn, cawn ein calonogi gan y cynnydd yn rhaglen gwneud is-ddeddfau y Cynulliad yn ystod y ddwy flynedd ddiwethaf. Pe byddai unrhyw bwerau sylfaenol yn cael eu datganoli, rhaid nodi y byddai angen datblygu’r sgiliau angenrheidiol – yn enwedig drafftio Mesurau ac arbenigedd technegol/gwyddonol – yn sylweddol.

Mater cysylltiedig – er nad yw wedi codi yng Nghymru na’r Alban eto – yw’r hyn sy’n digwydd pan fo’r blaid wleidyddol lywodraethol mewn gwlad ddatganoledig yn wahanol i’r llywodraeth yn San Steffan. Credwn fod gan y Comisiwn gyfle i egluro’r graddau y mae cydweithredu presennol o ran deddfwriaeth sylfaenol rhwng y ddau weinyddiaeth yn dibynnu ar agenda wleidyddol a rennir. Mae angen dealltwriaeth drefniadol llawer cliriach, mwy na thebyg, rhwng y ddau ddeddfwrfa gan gynnwys, o’n safbwynt culach ni, egluro gallu’r Pwyllgorau Dethol yn San Steffan i ddwyn y CCNC yng Nghymru i gyfrif neu allu’r CCNC i gyflwyno tystiolaeth sy’n annibynnol ar farn Llywodraeth Cynulliad Cymru.

Y Pedwerydd Mater: Rōl Llywodraeth y DU ac Ysgrifennydd Gwladol Cymru

Cyfeirier at ein hymateb o dan y mater cyntaf. Yn ogystal, yn ein barn ni, mae’r ffaith nad oes dull lle y gall y Cynulliad graffu ar waith Ysgrifennydd Gwladol Cymru yn rheolaidd yn hepgoriad a byddem yn gwahodd y Comisiwn i gynnwys argymhellion er mwyn datrys hyn yn ei adroddiad.

Y Pumed Mater: Cydberthnasau rhwng y Cynulliad a Whitehall

Fel y nodwyd yn gynharach, mae’r rhan fwyaf o’r ddeddfwriaeth a weithredir gennym yn deillio o Ewrop a thrwy ein cydberthnasau gwaith agos gyda’n chwaer-asiantaethau a’r broses o ariannu’r CGN, a chaiff ei gweithredu i safon gyffredin ledled y DU. Fodd bynnag, byddem eto’n cymeradwyo mabwysiadu ‘darpariaeth Sewell’.

Y Chweched Mater: Y cyd-destun ariannol

Ni chynigir unrhyw sylwadau ar y mater hwn heblaw dweud bod yn rhaid i drefniadau ariannol ganiatįu i’r Cynulliad ddelio ā’r blaenoriaethau sy’n wynebu Cymru.

Y Seithfed Mater: Ffrydiau ariannu

Ar hyn o bryd, nid yw hwn yn fater mawr i’n sefydliad, oherwydd cawn ein hariannu bron yn gyfan gwbl o’r tu mewn i Gymru. Fodd bynnag, gallai’r sefyllfa hon newid os bydd modiwleiddio cymorth amaethyddol yn cynyddu.

Cyngor Cefn Gwlad Cymru
Ebrill 2003