COMISIWN RICHARD

 Tystiolaeth oddi wrth Dafydd Elis Thomas AC, Llywydd, Cynulliad Cenedlaethol Cymru
 
1.   Yr wyf yn falch iawn o gael y cyfle i gyflwyno tystiolaeth ysgrifenedig ger bron y Comisiwn, ac edrychaf ymlaen at roi tystiolaeth lafar maes o law. Yr wyf yn ystyried eich ymchwiliad yn un arwyddocaol. Caiff fy nhystiolaeth ei chyflwyno ar y cyd â'r Dirprwy Lywydd Dr John Marek AC. Mae ein tystiolaeth ysgrifenedig yn mynd i'r afael â nifer o themâu, ond cyfyngwyd arni (yn yr un modd ag y cyfyngir ar ein tystiolaeth lafar) gan ein swyddi fel Llywyddion.
Strwythur a threfniadau gweithio y Cynulliad Cenedlaethol
2.   Gwelwyd ychydig o ddelfrydiaeth yn y ffordd y cafodd y Cynulliad ei ddirnad i gychwyn fel corff cytûn a fyddai'n ymwrthod â dulliau gwrthdrawiadol San Steffan. Ond, o ganlyniad, gwelwyd cryn ddryswch ymysg pobl Cymru ynghylch cyfrifoldeb. Daeth hyn yn glir unwaith y sefydlwyd y llywodraeth glymblaid. Pan gafodd ysgol bentref ei chau, cyfrifoldeb y Gweinidogion oedd gwneud y penderfyniad, nid y Cynulliad cyfan. I'r gwrthwyneb, yr oedd pleidiau'r llywodraeth eisiau'r clod am wneud penderfyniadau poblogaidd, yn hytrach na rhannu'r clod rhwng pob plaid yn y Cynulliad. Mae pobl yn deall y model o lywodraeth a gwrthblaid: mae hynny'n naturiol ym mhob democratiaeth, hyd yn oed yn y gwledydd hynny sy'n enwog am eu gwleidyddiaeth gytûn fel Sweden a'r Iseldiroedd. Fe allai unrhyw ymgais i ymddwyn yn wahanol yng Nghymru gael ei ystyried yn ddewr neu’n idealistig, ond yr oedd yn drychinebus o'r cychwyn cyntaf. Nid oedd yn syndod felly, bod y Cynulliad wedi cytuno'n unfrydol ar 14 Chwefror 2002 ar welliant a gynigiwyd gan yr Wrthblaid a alwodd am "y rhaniad cliriaf posibl rhwng y Llywodraeth a’r Cynulliad a ganiateir gan y ddeddfwriaeth bresennol".
3.   Ein safbwynt yw bod rhaniad rhwng y Llywodraeth a'r Corff Deddfu yn anochel ac yn iawn, er nad yw hyn yn golygu y dylid gwrthod yr hyn sy'n dda yn y trefniadau presennol. Er enghraifft, gall y ffordd y mae Gweinidogion yn aelodau o'r pwyllgorau pwnc ddylanwadu'n fwy ar aelodau cyffredin y pwyllgorau hynny nag sy'n digwydd mewn enghreifftiau megis pwyllgorau dethol Ty'r Cyffredin, lle'r ymddengys yn aml bod y Gweinidogion a'r pwyllgorau wedi'u rhoi yno i wrthwynebu'u gilydd.
4.   Cafwyd amryw o gynigion i wahanu ers dyddiau cynnar y Cynulliad, a gwelwyd rhai problemau. Mae hyn yn amlwg yn enwedig gyda materion staffio. Mae Swyddfa'r Llywydd erbyn hyn yn swyddfa sy'n darparu gwasanaethau "seneddol" i aelodau pob plaid. Mae gan y swyddfa ei chyllideb a'i hadran bersonél ei hun, gyda Chlerc a recriwtiwyd yn allanol yn bennaeth arni. Mae'r Llywyddion bellach yn derbyn cyngor cyfreithiol annibynnol, ac mae datganiad cytûn yn rheoli'r berthynas rhwng staff y Llywodraeth a staff Swyddfa'r Llywydd. Cyn hir gwelwn ddarn pwysicaf y jig-so yn dod i'r amlwg pan gaiff Pwyllgor y Ty (a grewyd ym mis Hydref 2000) ei ddisodli gan Bwyllgor sydd â phwerau wedi'u dirprwyo. Bydd y Pwyllgor hwn yn rhedeg y gwasanaethau seneddol yn yr un modd ag y mae Comisiwn Ty'r Cyffredin neu Gorff Corfforaethol Senedd yr Alban yn gweithredu. Bydd pwerau'r Cynulliad wedyn yn rhedeg mewn dwy ffrwd - y llywodraethol at Brif Weinidog Cymru, a'r seneddol at Bwyllgor y Ty.
5.   Ymhlyg ym mhenderfyniad 14 Chwefror derbynnir y bydd rhaid diwygio Deddf Llywodraeth Cymru er mwyn medru gwahanu’n gyfan gwbl. Un maes amlwg fyddai creu gwasanaeth seneddol ar wahân, fel sy'n bodoli yn Llundain, Caeredin a Belfast, ac yn y rhan fwyaf o systemau Ewropeaidd a'r Gymanwlad. Yr ydym wedi symud mwyfwy i'r cyfeiriad hwn o dan y trefniadau presennol drwy ddatblygu cyfres o gytundebau ffurfiol rhwng Clerc y Cynulliad a'r Ysgrifennydd Parhaol sy'n diogelu annibyniaeth staff Swyddfa'r Llywydd. Mae'n bwysig bod Aelodau'n cofio bod staff Swyddfa'r Llywydd ar gael i'w cefnogi i gyd, beth bynnag fo’u plaid wleidyddol. Nid ydynt yn gwasanaethu llywodraeth y dydd yn unig. Credwn fod gan yr Aelodau ffydd yn staff Swyddfa'r Llywydd ar hyn o bryd. Ond mae yna bryder ymysg rhai Aelodau a sylwebyddion allanol na fydd pob aelod o staff mor barod i wasanaethu pob aelod etholedig yn ddi-duedd, os ydynt yn credu y gallai eu gyrfa fod yn y fantol pe baent, er enghraifft, yn helpu Pwyllgor i archwilio aelodau o staff uwch Llywodraeth y Cynulliad – a allai fod yn rheolwr llinell arnynt yn eu swyddi nesaf. Nid oes tystiolaeth bod pwysau o'r fath wedi ei roi neu yn cael ei roi, ond mae rheswm da dros y gwahaniad sy'n bodoli rhwng staff seneddol a staff gweithredol yn y rhan fwyaf o’r systemau eraill yno. Yn wir, mae seneddwyr yn derbyn yn gyffredinol bod yn rhaid cael ysgrifenyddiaeth sy'n annibynnol oddi wrth y Weithrediaeth i wasanaethu'r corff deddfu er mwyn sicrhau bod y Weithrediaeth yn atebol i’r corff deddfu. Mae yna wahaniaeth hefyd yn y sgiliau sydd eu hangen a'r math o waith a wneir mewn sefydliad seneddol o'i gymharu â sefydliad llywodraethol. Golyga hyn bod angen i ochrau llywodraethol a seneddol y Cynulliad wneud trefniadau rheoli er mwyn ceisio adlewyrchu anghenion y ddwy ochr ar yr un pryd, ac o ganlyniad nid ydynt yn gweddu y ddwy ochr gystal ag y gallent.
6.   Yr ydym yn cydnabod o dan y system bresennol bod gan staff sy'n gweithio yn Swyddfa'r Llywydd ddealltwriaeth well o weithdrefnau'r llywodraeth na staff mewn sefydliadau seneddol eraill lle mae yna wahaniad llwyr. At hynny, mae eu cysylltiadau a'u gwybodaeth o fantais i'r gwaith y maent yn ei wneud i'r Aelodau. Ond nid ydym o'r farn bod hyn yn troi’r fantol o blaid gwasanaeth ar wahân.
7.   Mae cymaint â 300 o staff yn gweithio yn Swyddfa'r Llywydd, ac yn sicr mae manteision iddynt i fod yn aelodau o grwp mwy, yn enwedig o ran symud a datblygu gyrfa. Ond byddai’r problemau o ran sicrhau strwythur gyrfaol digonol yn cael eu lleddfu petai modd symud yn haws o fewn y gwasanaeth cyhoeddus yng Nghymru. Gallai hyn gynnwys Llywodraeth y Cynulliad, Cyrff Cyhoeddus a Noddir gan y Cynulliad ac o bosib staff awdurdod lleol ac eraill, yn ogystal â'r rhai hynny sy'n gwasanaethu aelodau etholedig yn y Cynulliad Cenedlaethol. Yn ogystal, mae angen eisoes am wneud newidiadau i God y Gwasanaeth Sifil er mwyn adlewyrchu’r gwaith o greu dosbarth o staff yma sy'n gwasanaethu Llywodraeth Cynulliad Cymru a dosbarth o staff (yn Swyddfa'r Llywydd) nad ydynt yn gwasanaethu'r Gweinidogion. Ar hyn o bryd caiff y Cod ei ddrafftio ar y dybiaeth bod gan weision sifil ddyletswydd tuag at y Gweinidogion (Ysgrifenyddion y Cynulliad) a'r Cynulliad Cenedlaethol fel corff. Ychydig iawn o synnwyr a wna hyn yn y sefyllfa bresennol.
8.   Wrth gwrs mae angen gwneud nifer o newidiadau eraill er mwyn gwahanu’r Llywodraeth a'r Cynulliad. Yr enghreifftiau mwyaf amlwg yw na fyddai'r Cabinet bellach yn Bwyllgor o'r Cynulliad, a byddai angen ail-ddrafftio'r ffordd y mae swyddogaethau wedi eu buddsoddi yn y Cynulliad yn fwy tebyg i'r model sydd yn yr Alban gyda phwerau'n cael eu breinio yn y Llywodraeth, fel y'u cynrychiolir gan y Prif Weinidog. Yn amlwg, byddai hyn yn cysylltu ag unrhyw newidiadau i roi pwerau i'r Cynulliad lunio deddfwriaeth sylfaenol. Ond ni fyddwn yn edrych ar gael pwerau i lunio deddfwriaeth sylfaenol fel rhagamod angenrheidiol i greu corff deddfu ar wahân oherwydd gwahaniad de facto y Llywodraeth a'r Cynulliad fel y mae ar hyn o bryd.
9.   Dyma'r newidiadau eraill yr ydym wedi eu nodi:
  • Dylid ystyried bod Gweinidogion yn arfer eu swyddogaethau ar ran y Goron. Ar hyn o bryd mae'r Cynulliad cyfan yn rhan o'r Goron (gweler adran 1(3) o Ddeddf Llywodraeth Cymru). Byddai'r newid hwn yn debyg i'r sefyllfa yn yr Alban.
  • Efallai y gall y Cynulliad aros yn gorff corfforaethol ond byddai'r Llywodraeth yn gorff ar wahân.
  • Yr angen i wneud darpariaeth ar gyfer cael Comisiwn statudol i ddisodli Pwyllgor y Ty: ni chafodd y ddeddf ei llunio gyda chorff tebyg i Gomisiwn mewn golwg. Mae Adran 21 o Ddeddf yr Alban yn enghraifft.
  • Byddai’n ddymunol i ddileu'r anghysondeb rhwng y termau sy'n cael eu defnyddio yn y Cynulliad a'r rhai sydd wedi eu nodi yn Neddf Llywodraeth Cymru (felly byddai "Cabinet" neu "Lywodraeth Cynulliad Cymru" yn disodli "Pwyllgor Gweithredol" a byddai "Gweinidog" yn disodli "Ysgrifennydd", ac yn y blaen).
  • Dylai fod darpariaeth statudol i alluogi Prif Weinidog Cymru i benodi Dirprwy Weinidogion.
  • Mae angen llacio’r darpariaethau sy'n ymwneud ag "atebolrwydd" a'r berthynas lem rhwng y rhain a chyfrifoldebau'r pwyllgorau pwnc (maent wedi peri trafferth yn achos y Gweinidog dros Ddatblygu Gwledig a Chymru Dramor, lle nad yw portffolio’r Gweinidog yn cyfateb i bwyllgor pwnc, am fod gwahaniaeth artiffisial braidd rhwng "atebolrwydd" a "chyfrifoldeb").
Byddai modd gwneud newidiadau eraill i dacluso Deddf Llywodraeth Cymru ar yr un pryd. Ni fyddai'r materion hyn yn sylweddol. Ond erbyn hyn yr ydym yn gwybod pa rannau o'r Ddeddf sy'n gweithio'n dda a pha rai nad ydynt yn faterion o egwyddor ond sydd serch hynny yn rhwystr wrth weithredu.
Deddfwriaeth
Cynnwys y Cynulliad yn y broses o lunio deddfwriaeth sylfaenol.
10.  I gychwyn rydym yn delio â materion sy'n codi o'r trefniadau presennol ar gyfer llunio deddfwriaeth. Mae'n tystiolaeth ni yma yn adeiladu ar yr hyn a gytunwyd gan yr Adolygiad o Weithdrefn y Cynulliad, y mae'r Comisiwn yn ymwybodol ohono. Hoffem weld y Cynulliad yn cael ei gynnwys fwyfwy yn y broses bresennol o lunio deddfwriaethau sylfaenol, ac edrychwn ar hwn, nid o safbwynt cyswllt rhwng llywodraeth a llywodraeth (lle nad oes gennym wybodaeth uniongyrchol), ond yn hytrach cyswllt rhwng y Cynulliad a'r Senedd.
11.  Pan ofynnwyd i ni yn ddiweddar i gyflwyno tystiolaeth ger bron y Pwyllgor Dethol ar Faterion Cymreig, pwysleisiwyd gennym yr angen am gysylltiadau rhwng y ddau gorff sydd gennym er mwyn datblygu'n swyddogaethau fel cyd-ddeddfwyr mor gyson â phosibl. Mae cydweithio'n cynyddu rhwng ein pwyllgorau pwnc a'r Pwyllgor Materion Cymreig, a bydd y Pwyllgor hwnnw o leiaf, efallai, yn fodlon ystyried bod gan y Cynulliad a'i bwyllgorau statws gwahanol mewn perthynas â'r ddeddfwriaeth sylfaenol sy'n effeithio ar faterion sydd wedi'u datganoli o'u cymharu â chyrff eraill sy'n dymuno dylanwadu ar y broses seneddol.
12.  Mae yna nifer o ffyrdd i ddatblygu cydweithio. Er enghraifft, awgrymodd Robin Cook mewn nodyn at y Pwyllgor dros Foderneiddio Ty'r Cyffredin y byddai cyhoeddi mesurau drafft yn gwella'r cyfle i gydweithredu gyda'r cyrff datganoledig. Dywedodd yn benodol bod "Bills which applied only in Wales could undergo pre-legislative scrutiny in parallel both at Westminster and in the Assembly for Wales". Yn ein barn ni, ni ddylid cyfyngu archwiliadau cyn-ddeddfwriaethol fel hyn i'r mesurau prin hynny sy'n effeithio ar Gymru yn unig (yr unig enghreifftiau ers 1997 yw Mesur Llywodraeth Cymru, Mesur Comisiynydd Plant Cymru a Mesur y Gwasanaeth Iechyd Gwladol (Cymru)). Gallai archwilio cyn-deddfwriaethol o fesurau drafft gynnwys pob mesur drafft gan y llywodraeth sy'n gymwys yn y ddwy wlad a lle cynigir bod y Cynulliad yn cael cyfrifoldebau pa un a yw’r cyfrifoldebau hynny yr un peth neu yn wahanol i'r rhai y bwriedir eu rhoi i Weinidogion y Llywodraeth Ganolog yn Lloegr. Gwelwyd archwilio cyn-ddeddfwriaethol llwyddiannus mewn perthynas â Mesur y Gwasanaeth Iechyd Gwladol (Cymru), sydd i'w gyflwyno yn ystod y sesiwn seneddol hwn. Serch hynny, nid yw'n debygol iawn y caiff archwiliadau cyn-ddeddfwriaethol o fesurau eu croesawu gan Whitehall ar fesurau sy'n sensitif neu'n ddadleuol.
13.  Ond byddai integreiddio'r broses o lunio deddfwriaeth sylfaenol yn San Steffan gyda'r broses o lunio is-ddeddfwriaeth yng Nghaerdydd yn yr un modd ag y mae prosesau o lunio deddfwriaeth sylfaenol ac is-ddeddfwriaeth yn Whitehall wedi eu hintegreiddio yn golygu gwneud newidiadau radical i weithdrefnau yn San Steffan ac yng Nghaerdydd er mwyn galluogi Aelodau Seneddol ac Aelodau'r Cynulliad i gydweithio ar ddeddfwriaeth sy'n delio â materion a ddatganolwyd. Byddai hyn yn ddibynnol, petai modd ei gyflawni o gwbl, ar lefel o ewyllys da yn San Steffan sydd, ar hyn o bryd, yn bodoli ymysg nifer fach o Aelodau Seneddol yn unig, a byddai o dan straen sylweddol petai gwleidyddiaeth lywodraethol y Cynulliad yn wahanol i wleidyddiaeth lywodraethol Llundain. Mae rolau'r cyd-ddeddfwyr ar y ddwy ochr ar dir simsan.
14.  Credwn hefyd bod lefel y cydweithio y gellir ei ddisgwyl ar ddeddfwriaeth yn dibynnu ar ba mor ddadleuol yw’r ddeddfwriaeth ac ar ba adeg yn yr amserlen y caiff ei chyflwyno, (sydd ar adegau yn faterion cysylltiedig). Pan fydd Whitehall yn cael syniad am bolisi a hwnnw’n cael ei gyflwyno ar ffurf ddeddfwriaeth yn ystod y cam adrodd yn yr ail Dy, nid oes unrhyw ffordd y gall y Cynulliad (neu o leiaf y rhan honno o'r Cynulliad nad yw'n llywodraeth) gymryd rhan.
Egwyddorion ar gyfer Deddfwriaeth Sylfaenol
15.  Yn y setliad presennol, gellir gwneud llawer mwy i wella rôl y Cynulliad. Nid oes cysondeb o ran ymarfer ac nid oes cytundeb clir ar ddrafftio Mesurau sy'n effeithio ar Gymru - yn wir, yn union fel i'r Uned Gyfansoddiadol ddadlau, gellir edrych ar bob Mesur newydd fel ail-ddyfeisio datganoli. Dyma paham bod yr Adolygiad o Weithdrefn y Cynulliad wedi cefnogi saith egwyddor y mae Aelodau'r Cynulliad o bob plaid yn credu yn unfrydol y dylid eu mabwysiadu ym Mesurau'r Llywodraeth sy'n effeithio ar swyddogaethau'r Cynulliad, sef:-
  • Dylai'r Cynulliad dderbyn bob bwer newydd mewn Mesur os ydynt yn ymwneud â’i gyfrifoldebau presennol.
  • Ni ddylai Mesurau roi i Weinidog o Lywodraeth y DU bwerau sy’n cwmpasu Cymru onid yw’n fwriad i’r polisi dan sylw gwmpasu Cymru a Lloegr / Prydain Fawr / y DU.
  • Ni ddylai Mesurau roi swyddogaethau yn benodol i Ysgrifennydd Gwladol Cymru. Os oes angen arfer swyddogaethau ar wahân yng Nghymru, yna dylid eu rhoi i'r Cynulliad.
  • Ni ddylai Mesur leihau swyddogaethau'r Cynulliad drwy roi’r un swyddogaethau i Weinidog o lywodraeth y DU, gan ei gwneud hi'n ofynnol i’r Cynulliad weithio ar y cyd â Llywodraeth / Senedd y DU neu gyda’i ganiatâd, neu ddelio â materion a fu eisoes yn destun is-ddeddfwriaeth yn y Cynulliad.
  • Pan gaiff y Cynulliad swyddogaethau newydd gan Fesur, dylent fod yn ddigon eang i ganiatau'r Cynulliad i fod yn hyblyg wrth ddatblygu ei bolisïau. Gall hyn olygu, pan fo hynny'n gymwys, rhoi pwerau i'r Cynulliad wneud is-ddeddfwriaeth sy’n "galluogi", sy'n wahanol i'r rhai a roddir i Weinidog i'w harfer yn Lloegr a/neu sy'n parhau drwy gyfeirio at destun y Mesur.
  • Dylai bod hawl gan Fesur i roi pwerau "Harri'r VIII" i'r Cynulliad (sef pwerau i newid deddfwriaeth sylfaenol gan is-ddeddfwriaeth, neu bwerau i’w gweithredu'n wahanol) at ddibenion penodol ar y sail a yw'r pwerau penodol wedi eu cyfiawnhau er mwyn gweithredu'r polisi perthnasol yn effeithiol. Pan fydd y cyfryw bwerau yn cael eu rhoi i Weinidog o Lywodraeth y DU i'w harfer yn Lloger, dylid eu breinio i'r Cynulliad i'w harfer yng Nghymru.
  • Rhoi’r pwer i'r Cynulliad ddod â (neu gychwyn) pob Mesur neu ran o Fesurau i rym sy'n berthnasol i'w gyfrifoldebau. Pan fydd Gweinidog yn derbyn pwerau "cychwyn" mewn perthynas â Lloegr dylai'r Cynulliad gael yr un pwerau mewn perthynas â Chymru.
16.  O'r holl egwyddorion hyn, mae'r pumed yn arbennig o bwysig. Mae angen i ni ddatblygu'r parodrwydd yn Adrannau Whitehall i'r Cynulliad gael mwy o ryddid i wneud penderfyniadau polisi ac is-ddeddfwriaeth nag sy'n briodol ar gyfer Gweinidog yn Whitehall. Yr ydym yn cydnabod y problemau sydd ynghlwm wrth roi pwerau eang i Weinidogion y Llywodraeth lunio is-ddeddfwriaeth. Ond mae'r hyn sy'n gyfyngiad addas ar ryddid gweinidogion yn Lloegr yn gyfyngiad llai addas pan gaiff ei orfodi ar bwerau sy'n cael eu harfer gan y Cynulliad Cenedlaethol sydd wedi'i ethol yn ddemocrataidd: mae gennym system statudol o bwyllgorau pwnc i drafod mentrau polisi ac i alw Gweinidogion i gyfrif, ac mae'n gweithdrefnau o ran llunio is-ddeddfwriaeth yn debycach i’r gweithdrefnau ar gyfer llunio deddfwriaeth sylfaenol yn San Steffan gan alluogi'r pwyllgorau pwnc a'r cyfarfodydd llawn i ystyried y ddeddfwriaeth a chynnig gwelliannau. Mae'r ffordd ddidaro sydd gan y Senedd o ddelio ag is-ddeddfwriaeth yn wrthgyferbyniad dadlennol.
17.  Felly, yr ydym yn ffafrio gwneud defnydd ehangach ac amlach o gymalau galluogi yn y Mesurau er mwyn rhoi pwerau i'r Cynulliad wneud penderfyniadau gweithredol gan gynnwys is-ddeddfwriaeth o fewn fframwaith eang a sefydlwyd yn y Ddeddf sylfaenol. Nid yw hyn yn hynod radical: byddai'n gyson â Chomisiwn y Gymdeithas Hansard ar y Broses Ddeddfwriaethol, sy'n cynnig y dylid gadael manylion y ddeddfwriaeth i'r deddfwriaethau dirprwyedig. Un enghraifft o fframwaith tebyg yw adran 32 o Ddeddf Llywodraeth Cymru sy'n rhoi pwerau i'r Cynulliad wneud darpariaethau fel hyn yn ôl yr angen er mwyn cefnogi chwaraeon, diwylliant, yr iaith Gymraeg ac adeiladau hanesyddol yng Nghymru. Pwynt mwy radical fyddai rhoi pwerau i'r Cynulliad i wneud is-ddeddfwriaeth er mwyn gweithredu pynciau'r Deddfau a gymeradwywyd gan Senedd San Steffan. Cysyniad sydd wedi ei fenthyg o Atodlen 5 Deddf yr Alban 1998 yw pynciau Deddfau.
Eglurder mewn deddfwriaeth
18.  Mae angen mwy o eglurder a chysondeb wrth ddrafftio. Dylai pob Mesur sy'n berthnasol i Gymru a Lloegr ac sy'n cynnig pwerau sydd i’w rhoi ar waith gan y Cynulliad gael eu drafftio mewn ffordd sy'n rhoi cymaint o eglurder â phosibl i ymarferwyr a deddfwyr ynghylch pa bwerau sy'n berthnasol i Gymru a pha rai o’r pwerau hyn fydd yn cael eu harfer gan Ysgrifennydd Gwladol Cymru mewn perthynas â Chymru a pha rai sy'n cael eu harfer gan y Cynulliad. Dylai'r pwerau sy'n berthnasol i Gymru (a ydynt ai pheidio yr un peth neu yn wahanol i'r pwerau sy'n ymwneud â Lloegr) gael eu nodi mewn cymal ar wahân neu ran o'r Mesur. Un enghraifft lle mae deddfwriaeth yn dangos ei pherthynas â Chymru yn glir yw Deddf Dysgu a Sgiliau 2000 lle mae dwy ran o’r Ddeddf yn nodi'r darpariaethau sy'n gymwys i Gymru yn unig. Un enghraifft o Ddeddf sy'n nodi'r un ddarpariaeth ar gyfer Cymru a Lloegr ond sy'n nodi'n glir lle mae'r ddeddfwriaeth yn berthnasol i Gymru yw Deddf (Gwahardd) Ffermio Ffwr 2000 lle mae pwerau yn cael eu rhoi yn y Ddeddf i'r "awdurdod rheoliadol" a lle mae'r adran ddehongli yn diffinio'r cymal hwn fel y Cynulliad Cenedlaethol yn achos Cymru. I'r gwrthwyneb, mae gan Ddeddf Addysg 2002 un rhan (Rhan 7) sy'n ymwneud â Chymru yn unig (y Cwricwlwm Cenedlaethol yng Nghymru) ond fel arall nid yw'n gwahaniaethu rhwng Cymru a Lloegr. Golyga hyn bod angen darllen pob adran ac weithiau’r is-adrannau hefyd, i gael gwybod ai’r Cynulliad neu Ysgrifennydd Gwladol Cymru sy'n arfer y swyddogaeth mewn perthynas â Chymru. Yr ydym yn ymwybodol bod rhai o'r materion hyn yn cael eu hystyried ar hyn o bryd gan y Cwnsler Seneddol. Un mesur defnyddiol sydd ar y gweill yw cyhoeddi nodiadau esboniadol i'r Mesurau a fydd yn nodi'n benodol sut y maent yn berthnasol i Gymru.
A ddylid rhoi pwerau i'r Cynulliad i lunio deddfwriaeth sylfaenol?
19.  Ni fyddai addas i'r Llywyddion roi sylwadau uniongyrchol ar y cwestiwn hwn. Ond gallwn gynnig rhai sylwadau perthnasol.
20.  I gychwyn, credwn fod rhywfaint o gamsyniad ynghylch pwysigrwydd is-ddeddfwriaeth cyn cyflwyno Deddf Llywodraeth Cymru. Wrth gwrs mae rhyw gymaint o is-ddeddfwriaeth yn bwysig oherwydd ei fod yn rhoi cnawd ar esgyrn Deddf, ac ychydig iawn o Ddeddfau Seneddol sydd â grym heb is-ddeddfwriaeth i lenwi'r bylchau. Ond manylyn gwleidyddol, di-fywyd, ac astrus yw llawer o’r is-ddeddfwriaeth. Yn y Cynulliad mae gennym weithdrefnau manwl ar gyfer ystyried y deunydd hwn, er nad oes angen mwy na sylw brysiog ar y rhan fwyaf. Nid oes rhaid i bethau fod fel hyn, petai yna barodrwydd i ddilyn yr egwyddor a ddisgrifiwyd ym mharagraff 16 uchod, ond dyma fel y mae pethau ar hyn o bryd. Pan ddefnyddir is-ddeddfwriaeth i wneud newidiadau gwleidyddol go-iawn, mae gennym drefniadau i wneud archwiliadau trwyadl, ac rydym wedi sefydlu - o ganlyniad i'r Adolygiad o Weithdrefn y Cynulliad - mwy o gefnogaeth i Aelodau a Phwyllgorau i arfer eu swyddogaethau deddfwriaethol.
21.  Yn ail, yr oedd y pwerau i wneud is-ddeddfwriaeth a etifeddodd y Cynulliad oddi wrth Ysgrifennydd Gwladol Cymru wedi cronni’n bentwr blêr dros hanner can mlynedd heb yr un egwyddor gydlynus. Ychydig iawn a wnaed i gyflwyno cydlyniaeth yn y ddeddfwriaeth a wnaed ers y Gorchymyn Trosglwyddo Swyddogaethau a wnaed o dan Ddeddf Llywodraeth Cymru. Mae maint pwerau'r Cynulliad i greu is-ddeddfwriaeth yn dibynnu ar ddarpariaethau’r deddfiad galluogi penodol. Weithiau bydd y pwerau yn eang, dro arall maent wedi'u cyfyngu. Dangosir y cyfyngiadau y mae hyn yn ei roi ar aelodau gan y drafferth a gafodd yr Aelodau i ddefnyddio'n gweithdrefnau o dan Reol Sefydlog 29 (yr hyn sydd gennym ni sy'n cyfateb i weithdrefn Mesur Preifat yr Aelodau) er mwyn cyflawni amcanion gwleidyddol ystyriol. Mae gan gyrff gwirfoddol broblemau tebyg wrth awgrymu pynciau i'r Aelodau i'w cynnwys mewn cynigion o dan Reol Sefydlog 29.
22.  Yn drydydd, mae ein gweithdrefnau manwl ar gyfer delio ag is-ddeddfwriaeth (hyd yn oed petaent yn well o’u llacio neu eu symleiddio) yn awgrymu bod gennym y gallu i gymhwyso gweithdrefnau o’r fath wrth gnoi cil gwleidyddol dros gig deddfwriaeth sylfaenol, pe bai gennym bwerau yn y maes hwnnw. Ond gair o rybudd: petaem yn delio â deunydd deddfwriaethol mwy sensitif, fe fyddem yn disgwyl bod mwy o welliannau yn cael eu cyflwyno, a bod y ddeddfwriaeth yn cael ystyriaeth fwy trylwyr yn y pwyllgor. Byddai gan hynny oblygiadau ar amser yr Aelodau, ac ar yr adnoddau y byddai angen i ni eu darparu ar gyfer gwaith yr Aelodau yn y Cyfarfod Llawn, ac yn enwedig yn y Pwyllgorau. Efallai y bydd hefyd yn tynnu’r pwyllgorau pwnc oddi wrth y gwaith nad yw'n ddeddfwriaethol, fel sy'n digwydd gyda chyrff deddfu eraill lle mae'r un pwyllgor yn arfer y rolau archwilio a deddfwriaethol – ni fydd y Cynulliad fyth yn ddigon mawr i gynnal systemau pwyllgorau deddfwriaethol ac archwiliadau ar wahân.
23.  Nid ydym yn credu bod rôl is-ddeddfwriaethol y Cynulliad, yn enwedig fel ag y mae ar hyn o bryd, yn rhoi cyfle i ni greu deddfwriaeth sy’n adlewyrchu anghenion pobl Cymru. Mae yna le i wneud mwy o waith o fewn y fframwaith presennol, a phetaem yn derbyn pwerau i wneud deddfwriaeth sylfaenol rydym yn hyderus y byddai’r rhan seneddol o’r Cynulliad - yr Aelodau a'r swyddogion - yn ymateb gyda llawenydd. Wrth gwrs fe fyddai yna oblygiadau mawr i Lywodraeth Cynulliad Cymru a'i swyddogion. Ond yr ydym o'r farn eu bod yr un mor gymwys at y gwaith â swyddogion gweinyddiaethau yr Alban a Gogledd Iwerddon - a'r llywodraethau rhanbarthol yn Awstralia a Chanada a ledled Ewrop at hynny - i greu a gweithredu polisïau ar gyfer Cymru p’run a oes angen deddfwriaeth ar y polisïau hyn er mwyn iddynt ddod i rym, a phrun a yw’r ddeddfwriaeth honno yn ddeddfwriaeth sylfaenol neu yn is-ddeddfwriaeth. Mae angen adnoddau yn ogystal â gallu, a bydd y Comisiwn yn ddiau yn ystyried yr adnoddau sydd gan Weithrediaeth yr Alban a Gweithrediaeth Gogledd Iwerddon o'u cymharu â Chymru.
24.  Wrth roi pwerau i'r Cynulliad i lunio deddfwriaeth sylfaenol, cydnabyddir y byddai eithriadau i'r pwerau hyn fel a geir yn Senedd yr Alban. Yn ogystal, yn wahanol i'r Alban, o ystyried prinder y Deddfau Seneddol a oedd yn cael eu cymeradwyo bob blwyddyn ar gyfer Cymru yn unig cyn datganoli, efallai y byddai'n bosibl cyfyngu ar bwerau’r Cynulliad i wneud y cyfryw ddeddfwriaeth drwy gyfeirio at rai meysydd pwnc ar y cychwyn cyntaf, megis tai, llywodraeth leol ac addysg neu agweddau o'r rhain. Byddai hyn yn rhoi cyfle i Aelodau a swyddogion i feithrin y sgiliau a mireinio'r gweithdrefnau sydd eu hangen ar gyfer llunio, prosesu a gweithredu deddfwriaeth yn y meysydd hyn.
25.  Mae'n rhaid edrych ar allbwn deddfwriaethol y Cynulliad o fewn cyd-destun cyfraith Ewropeaidd, sydd yn aml yn gyfyngiad llawer mwy sylweddol ar weithredoedd y Cynulliad na deddfwriaeth y DU. Er bod gennym Bwyllgor Materion Ewropeaidd ac Allanol, nid oes ganddo’r gallu i fonitro deddfwriaeth Ewropeaidd yn yr un modd ag a wneir gan y Pwyllgor Archwilio yn Nhy'r Cyffredin. Er nad yw hwn yn fater sy'n ymwneud yn benodol â phwerau'r Cynulliad, credwn ei fod, serch hynny, yn bwysig bod y Cynulliad a'i Bwyllgorau yn chwarae mwy o ran yn y broses ddeddfwriaethol Ewropeaidd. Mae'r sefydliad sy'n cynrychioli cyrff deddfwriaethol rhanbarthol Ewropeaidd (CARLE) wedi mynegi pryder ar lefel Ewropeaidd bod yn rhaid i Gynulliadau deddfwriaethol tebyg i ni chwarae rhan mewn llywodraethu Ewrop yn y dyfodol, ac y dylid rhoi statws arbennig iddynt mewn cytundebau Ewropeaidd. Yr ydym yn rhannu'r uchelgais hwnnw.
Maint y Cynulliad a'r dulliau ethol
26.  Mae llai o aelodau gan y Cynulliad Cenedlaethol nag sydd gan Senedd yr Alban neu Gynulliad Gogledd Iwerddon, heb sôn am Dy'r Cyffredin. Yng Nghymru, mae yna 48,400 o etholwyr i bob AC; yn yr Alban mae yna 39,300 a 15,600 yng Ngogledd Iwerddon. Yn y Gymanwlad, mae gan Cynulliad Deddfwriaethol De Cymru Newydd 93 o Aelodau yn cynrychioli poblogaeth ar gyfartaledd o 43,000 yr un. Mae cynrychioli etholwyr, mynychu Cyfarfodydd Llawn a phwyllgorau (ac mae nifer fawr yn mynychu’r ddau) gwaith gweinidogion neu waith gweinidogion yr wrthblaid a'r holl weithgareddau cynrychioladol, archwilio a gwleidyddol sy'n mynd law yn llaw â'u swyddi yn dangos ymrwymiad sylweddol oddi wrth y 60 o Aelodau Cynulliad. Mae yna fanteision mewn cael nifer fach o aelodau: er enghraifft, mae'n haws sefydlu a meithrin y cysylltiadau personol sy'n hanfodol ar gyfer cydweithio rhwng y pleidiau; ond ein barn ni yw bod y pwysau sydd ar 60 o Aelodau yn troi’r fantol yn erbyn y manteision. Mae nifer o'n cydweithwyr wedi dioddef o afiechydon sy'n gysylltiedig â phwysau gwaith. Felly, yr ydym o blaid cynyddu nifer Aelodaeth y Cynulliad i 80 (un i bob 36,300 o etholwyr). Mae'r achos o blaid cynyddu aelodaeth y Cynulliad yn cryfhau wrth i'r Cynulliad ddatblygu ei rôl a'i hunan hyder, ac yn enwedig wrth iddo gymryd ei rôl deddfwriaethol presennol yn fwy difrifol, ond nid ydym yn credu ei fod yn ddibynnol ar unrhyw gynnydd swyddogol ym mhwerau'r Cynulliad.
27.  Ni fyddai'n addas i ni gynnig sylwadau ar y dull etholiadol addas y dylai'r Cynulliad ei fabwysiadu, ac felly nid ydym yn gwneud unrhyw sylwadau ar sut i ethol Aelodau ychwanegol. Serch hynny, credwn fod y Cynulliad wedi ei gyfoethogi’n fawr gan y pedair plaid a phob un ohonynt yn gymharol gryf. Mae wedi sicrhau bod y corff yn cynrychioli mwy o bobl yng Nghymru, ac mae pob un o'r prif bleidiau wedi eu cynnwys o dan yr un to. Yr oedd hyn yn ffrwyth uniongyrchol y system etholiadol y darparwyd ar ei chyfer yn Neddf Llywodraeth Cymru.
28.  Un sylw arall sydd gennym ar sefyllfa'r aelodau Rhanbarthol o safbwynt y Gadair: nid ydym wedi cael unrhyw drafferth i'w trin yn union yr un fath ag Aelodau'r etholaethau yn ein trafodion. Ni wireddwyd unrhyw un o'r pryderon y byddent yn cael eu hystyried yn Aelodau israddol. Yr ydym hefyd yn credu bod etholwyr wedi elwa o gael Aelodau Cynulliad o wahanol bleidiau yn eu cynrychioli, er yr ydym yn ymwybodol bod gwrthdaro wedi codi o dro i dro rhwng Aelodau'r Etholaethau a'r Aelodau Rhanbarthol ar faterion cynrychioladol.
Ein hwyneb cyhoeddus
29.  Hoffem gloi'r nodyn hwn drwy gyfeirio at ddau faes lle'r ydym yn enghraifft i gyrff democrataidd eraill. I gychwyn, bu'n defnydd o TGCh yn llwyddiant ysgubol. Gallwn gyflawni'n busnes yn electronig yn y Siambr, yn ein gwaith yn y Pwyllgorau ac yn ein gwaith mewnol ac allanol - gan gynnwys ein trafodaethau â'r etholwyr. Hoffem weld y ddemocratiaeth ddigidol hon yn parhau, ac yr ydym yn benderfynol y dylai'r Cynulliad Cenedlaethol barhau yn arweinydd yn y maes. Rhaid i gyrff democrataidd ddefnyddio'r cyfrwng diweddaraf er mwyn goroesi, heb sôn am ffynnu. Yn ail, mae gennym wasanaeth addysg a gwybodaeth i'r cyhoedd ardderchog yn y Cynulliad ac yr ydym wedi buddsoddi adnoddau sylweddol ynddo. Maent wedi ymroddi i leddfu'r farn ddeifiol, - llawer rhy gyffredin ysywaeth - nad yw'r Cynulliad Cenedlaethol na'n gwaith ni fel gwleidyddion etholedig yn cyfrif. Credwn fod mesurau i wella addysg a chynyddu nifer y pleidleiswyr yn y broses wleidyddol yn holl bwysig. Yr ydym yn cydweithio'n llwyddiannus â'r Comisiwn Etholiadol a Chymdeithas Seneddol y Gymanwlad yn y maes hwn - cynhelir cynhadledd bwysig i'r Gymanwlad yng Nghaerdydd ddechrau 2003. Hoffem annog y Comisiynwyr i weld drostynt eu hunain yr hyn a wnawn yng Nglanfa’r Cynulliad.