Ymgynghoriad Comisiwn Richard ar Bwerau Cynulliad Cenedlaethol Cymru

Ymateb gan CGGC

Mehefin 03

CGGC, Ty Baltig, Sgwâr Mount Stuart, Caerdydd, CF10 5FH

Cyngor Gweithredu Gwirfoddol Cymru

1.   Mae Cyngor Gweithredu Gwirfoddol Cymru (CGGC) yn hybu buddiannau mudiadau gwirfoddol, grwpiau cymunedol a gwaith gwirfoddol yng Nghymru. Mae ganddo dros 900 o sefydliadau sy’n aelodau uniongyrchol a daw i gysylltiad â miloedd yn rhagor drwy rwydweithiau sector gwirfoddol cenedlaethol a rhanbarthol. Ceir o leiaf 30,000 o fudiadau gwirfoddol yng Nghymru, sy’n ennill incwm o £630 miliwn at ei gilydd, gweithlu o dros 20,000 o weithwyr ac mae 1.12 miliwn o oedolion yn gwirfoddoli un ai drwy gyfrwng mudiadau gwirfoddol neu’n anffurfiol.

2.   Mae’r sector eang ac amrywiol hwn yn gwneud cyfraniad pwysig i fywyd economaidd, cymdeithasol, amgylcheddol a diwylliannol Cymru ac mae trefn lywodraethu effeithiol yng Nghymru yn dibynnu ar fod y llywodraeth yn gweithio gyda’r sector gwirfoddol.

3.   Bu CGGC yn cyfrannu’n frwd at ddadleuon ynghylch rôl Cynulliad Cenedlaethol Cymru a’i berthynas gyda’r sector gwirfoddol ers 1996. Drwy gydol tymor cyntaf y Cynulliad Cenedlaethol rydym wedi gweithio’n agos gyda’r sector gwirfoddol, y Cynulliad Cenedlaethol a Llywodraeth Cynulliad Cymru yn datblygu’r Cynllun Sector Gwirfoddol ac yn hyrwyddo Cyngor Partneriaeth y Sector Gwirfoddol ynghyd â chyfarfodydd ddwywaith y flwyddyn rhwng pob Gweinidog a’r rhwydweithiau sector gwirfoddol perthnasol. Mewn ymateb i sefydlu’r Cynulliad Cenedlaethol, sefydlodd CGGC Ganolfan y Cynulliad a'r Sector Gwirfoddol i ddarparu cyfleoedd i rwydweithio, a chael gwybodaeth a chyngor am y Cynulliad yn ystod ei 3 blynedd cyntaf. Mae adran Polisi CGGC hefyd yn cynnal digwyddiadau chwarterol ledled Cymru, gan ganolbwyntio’n bennaf ar faterion sy’n gysylltiedig â’r Cynulliad.

4.   Yn ogystal, lluniwyd yr ymateb hwn yn dilyn gwaith ymgynghori helaeth gyda’r sector gwirfoddol gan gynnwys:

• Grwp Cyswllt y Cynulliad, sef rhwydwaith gyda thros 30 o aelodau sy’n gweithio’n agos gyda’r Cynulliad o fudiadau gwirfoddol ledled Cymru;
• bron i 100 o sefydliadau ledled Cymru yn nigwyddiadau polisi rhanbarthol CGGC ym mis Ionawr 2002.

5.   Mae CGGC yn croesawu’r cyfle i adrodd i Gomisiwn Richard am ein profiadau o weithio gyda’r Cynulliad, am effaith pwerau’r Cynulliad ar waith ein sefydliad a’r effaith bosib y gallai unrhyw newidiadau a wneir i bwerau’r Cynulliad i’r dyfodol ei chael ar y sector gwirfoddol yng Nghymru.

6.   Yn sgîl sefydlu’r Cynulliad Cenedlaethol mae’r broses llunio polisïau a’r llunwyr penderfyniadau o fewn cyrraedd haws i’r sector gwirfoddol. Yn arbennig, mae Deddf Llywodraeth Cymru 1998 yn rhoi i’r Cynulliad ymrwymiad statudol i "lunio cynllun yn esbonio sut y mae’n bwriadu, wrth ymarfer ei swyddogaethau, hybu buddiannau mudiadau gwirfoddol perthnasol". Mae’r Cynllun Sector Gwirfoddol a gafwyd yn sgîl hyn, ac a gyhoeddwyd ym Medi 2000, yn esbonio ymrwymiad y Cynulliad i weithio mewn partneriaeth ac ymgynghori gyda’r sector, gan hybu gwaith gwirfoddol a datblygu cymunedol. Lluniwyd Cod Ymarfer ar gyfer Cyllido fel dogfen ar wahân. Mae hefyd yn esbonio’r prosesau er mwyn cynnal deialog rheolaidd ar lefel genedlaethol a cheir adroddiad blynyddol ar weithredu’r Cynllun. Cymru yw’r unig wlad yn y DU lle ceir rhwymedigaeth i hybu a chefnogi’r sector gwirfoddol. Rhoddodd y sector groeso cynnes i hyn ac mae’r adroddiadau blynyddol yn dangos canlyniadau cynyddol bositif.

7.   Mae’r trefniadau yng Nghymru wedi denu sylw rhyngwladol fel model o’r arfer gorau o safbwynt y berthynas rhwng y llywodraeth/ sector gwirfoddol. Mae hyn wedi ychwanegu at enw da’r Cynulliad yn rhyngwladol fel sefydliad i’r llywodraeth sy’n meithrin cysylltiadau newydd gyda’r bobl y mae’n eu gwasanaethu. Er enghraifft, ym mis Mawrth 2002, gwahoddwyd Norma Barry (Cyfarwyddwraig Cyfarwyddiaeth Cymunedau Llywodraeth Cynulliad Cymru) a Phil Jarrold (Dirprwy Brif Weithredwr CGGC) i Ganada i drafod perthynas Llywodraeth Cynulliad Cymru gyda’r sector gwirfoddol yng Nghymru, ac i gynghori Llywodraeth Ffederal Canada ar fwrw ymlaen eu ‘Cyfamod’ gyda’r sector gwirfoddol.

8.   Bu pwyslais hefyd ar sicrhau bod prosesau a strwythurau’r Cynulliad o fewn cyrraedd i bawb ac yn dryloyw. Bu hyn yn gymharol lwyddiannus a chafodd mudiadau gwirfoddol eu gwahodd yn rheolaidd i gyflwyno tystiolaeth gerbron pwyllgorau’r Cynulliad ac mae’n hawdd iddynt droi at aelodau’r Cynulliad. Bu’r sector yn ymwneud â phroses llunio polisïau Llywodraeth Cynulliad Cymru mewn sawl maes gan gynnwys cyfranogi mewn gweithgorau a grwpiau gwaith ac mewn ymgynghoriadau. Mae Llywodraeth Cynulliad Cymru wedi cynnal rhai digwyddiadau yn benodol er mwyn annog cyfranogaeth ehangach ymysg y gymdeithas sifil yn ei gweithdrefnau deddfwriaethol a llunio polisïau.

9.   Ers sefydlu Cynulliad Cenedlaethol Cymru nid oes unrhyw amheuaeth fod y sector gwirfoddol wedi bod mewn gwell sefyllfa i ymwneud gyda phrosesau gwneud penderfyniadau a llunio polisïau’r llywodraeth.

10.   Mae’r sector gwirfoddol yn amrywiol aruthrol ac mae’n gweithredu ar draws sbectrwm y bywyd cyhoeddus yng Nghymru. Bydd gan wahanol feysydd o’r sector gwirfoddol brofiadau gwahanol o sut y mae pwerau’r Cynulliad yn effeithio ar eu gwaith a’r bobl y maent yn gweithio gyda nhw. Fel y corff ymbarél i Gymru, bydd CGGC yn canolbwyntio ar faterion cyffredin i’r sector gwirfoddol a chymunedol yng Nghymru ond bydd yn defnyddio esiamplau o blith profiadau grwpiau unigol.

11.   Mae gan y Cynulliad eisoes bwerau sylweddol (er y dadleuwyd y gellid defnyddio rhai o’r rhain yn fwy effeithiol) a chafwyd rhai cyflawniadau pwysig. Un esiampl yw sefydlu corff cofrestredig Swyddfa Cofnodion Troseddol yn arbennig ar gyfer y sector gwirfoddol yng Nghymru. Mae’r Swyddfa Cofnodion Troseddol (CRB) yn asiantaeth weithredol i’r Swyddfa Gartref ac mae’n cwmpasu Cymru a Lloegr. Rhaid i bobl sy’n gweithio gyda phlant ac oedolion sy’n agored i niwed mewn sefyllfaoedd penodol gael eu harchwilio gan yr heddlu ac ni ellir ond gwneud hynny drwy’r Swyddfa Cofnodion Troseddol. Er gwaethaf lobïo o blith y sector gwirfoddol yng Nghymru a Lloegr gwrthododd y Swyddfa Gartref â darparu adnoddau er mwyn i sefydliadau bychain gael mynediad at yr archwiliadau. Roedd hyn yn bygwth gwaith gwerthfawr y mae’r sector gwirfoddol yn ei wneud gyda phlant ac oedolion sy’n agored i niwed. Beirniadwyd y CRB yn drwm hefyd am beidio â gweithio yn ddwyieithog yng Nghymru. Yng Nghymru mae’r sector gwirfoddol, drwy’r VSPC, wedi lobïo’n llwyddiannus er mwyn i Lywodraeth Cynulliad Cymru sefydlu a chyllido corff cofrestredig CRB ar gyfer y sector gwirfoddol yng Nghymru. Mae rhagor o esiamplau o gyflawniadau’r Cynulliad i’w gweld yn, From Protest to Process: Stories from the National Assembly for Wales, 2003, golygwyd gan Aled Edwards.

12.   Tra nad oes gan y Cynulliad Cenedlaethol bwerau deddfwriaethol sylfaenol, gellir cyflwyno deddfwriaeth sylfaenol ar gyfer Cymru a’i diwygio drwy San Steffan. Yr esiampl hynodaf i’r sector gwirfoddol oedd y ddeddfwriaeth ynghylch y Comisiynydd Plant i Gymru. Fodd bynnag, roedd y broses hon yn gymharol drafferthus, fel a drafodir yn nes ymlaen. Byddai meddu ar y pwer i wneud deddfwriaeth sylfaenol yn y Cynulliad yn golygu y gellid llunio deddfwriaeth i Gymru yn llawer cyflymach, gan ei gwneud yn haws i fudiadau gwirfoddol sy’n ymgyrchu a byddai’n adlewyrchu anghenion Cymru yn well.

13.   Er gwaethaf y cyflawniadau hyn, dengys trafodaethau yn ein digwyddiadau polisi rhanbarthol cryn dipyn o rwystredigaeth o fewn y sector ynghylch y setliad datganoli cyfredol; fel a ddisgrifir isod. Mae yna hefyd nifer o ffyrdd y mae pwerau cyfredol y Cynulliad yn cyfyngu ar gyfraniad y sector gwirfoddol ac yn ei gwneud yn anos iddynt gyflawni eu nodau.

14.   Mae CGGC yn ymdrechu i gefnogi sefydliadau a chymunedau i gyfranogi yn y broses llunio polisïau ac ymwneud gyda’r llunwyr penderfyniadau. Cyfyngir ar y gyfranogaeth hon oherwydd natur hynod gymhleth pwerau’r Cynulliad. Mae hyn yn gwneud unigolion, yn ogystal â sefydliadau yn llai tueddol o ymwneud â’r broses llunio polisïau ac, yn enwedig, y broses ddeddfwriaethol. Mae’n rhwystro’r sefydliadau mwy hynny, sydd ag adnoddau digonol i’w buddsoddi mewn staff eiriol a hyd yn oed mewn cyngor cyfreithiol proffesiynol i bennu pwerau’r Cynulliad, rhag ymwneud yn llawn â’r broses. Fodd bynnag, ychydig o’r sefydliadau mwy sydd wedi buddsoddi mewn gweithio gyda’r Cynulliad a fyddai’n honni eu bod yn meddu ar ddealltwriaeth ddiweddar o gyflwr cyfredol y ddeddfwriaeth yng Nghymru.

15.   Mae hefyd yn rhwystr rhag tryloywder ac atebolrwydd. Golyga’r cymhlethdod hyn, hyd yn oed pan fydd y Cynulliad wedi llunio papurau gwybodaeth symlach ar ei bwerau, fod yna ddryswch o hyd – hyd yn oed ymysg sefydliadau sy’n gweithio gyda’r Cynulliad yn rheolaidd. Gall hyn arwain at ddrwgdybiaeth oherwydd y credir nad yw’r Cynulliad yn bod yn agored gyda sefydliadau allanol.

16.   Mae’r cymhlethdod hwn yn golygu bod mudiadau gwirfoddol yn treulio llawer o amser ac adnoddau yn ceisio gwneud synnwyr o bwerau’r Cynulliad Cenedlaethol yn hytrach na’u bod yn canolbwyntio ar faterion brys sy’n ymwneud â defnyddwyr eu gwasanaethau a’u haelodau.

17.   Mae’r setliad datganoli yn ei gwneud yn anodd i’r Cynulliad lunio polisïau integredig mewn rhai ardaloedd, er enghraifft, trafnidiaeth integredig heb unrhyw bwerau dros y rheilffyrdd, na mynd i’r afael â thlodi ymysg plant heb unrhyw bwerau dros dreth na budd-daliadau. Un enghraifft yw, tra bod ELWa yn gyfrifol am gynllunio a hybu addysg a hyfforddiant yng Nghymru, nid oes ganddo gyfrifoldeb dros Gynghorau Sgiliau Sectorau. Mae amharodrwydd llywodraeth y DU i sefydlu Cyngor Sgiliau i’r Sector Gwirfoddol yn groes i’r ymrwymiadau y mae’r Cynulliad yn eu mynegi drwy’r Cynllun. Enghraifft arall yw cyfiawnder yr ifanc, lle mae’r maes ieuenctid wedi’i ddatganoli’n cyfan gwbl bron i’r Cynulliad, ond mae cyfiawnder yn gyfrifoldeb nas datganolwyd yn y Swyddfa Gartref. Cyfrifoldeb i’r Swyddfa Gartref yw Cyfiawnder yr Ifanc, ond gall hyn olygu, er gwaethaf polisïau ‘Plant yn Gyntaf’ ac ‘Ymestyn Hawliau’ y Cynulliad, na chaiff pobl ifanc sydd mewn trwbl yng Nghymru eu trin fel plant yn gyntaf ac ni roddir yr un hawliau iddynt â phobl ifanc yng Nghymru. Caiff hyn ei waethygu pan fydd safiad polisi San Steffan a’r Cynulliad yn gwahaniaethu, a gall hyn arwain at bolisïau digyswllt a chroes hyd yn oed fel yn achos y Mesur Iechyd Meddwl drafft a Strategaeth Iechyd Meddwl Oedolion Llywodraeth Cynulliad Cymru.

18.   Mae cymhlethdod y setliad wedi arwain at ddryswch ynghylch pa bolisïau a chronfeydd cyllid Whitehall sy’n berthnasol i Gymru a pha rai sydd fel arall. Mae hyn, unwaith eto yn arwain at wastraff amser ac ymdrech i’r mudiadau gwirfoddol. Ceir enghreifftiau o adrannau yn y DU nas datganolwyd yn cymryd camau ar faterion sy’n effeithio ar y DU gyfan cyn iddo ddod i’r amlwg, gryn amser i mewn i’r broses, mai mater i Loegr yn unig ydyw heb unrhyw ganlyniad o safbwynt polisïau na chyllid i Gymru. Un enghraifft o’r fath yw Adolygiad Trawsbleidiol y Trysorlys o Rôl y Sector Gwirfoddol a Chymunedol mewn Cyflwyno Gwasanaethau.

19.   Nid yw ychwaith yn glir paham fod adrannau’r DU yn cynnal adolygiadau Lloegr yn unig sy’n cynnwys materion nas datganolwyd. Er enghraifft, roedd Adolygiad Trawsbleidiol y Trysorlys yn cynnwys ystyried TAW nad ellir ei hawlio yn ôl ar gyfer elusennau cofrestredig, mater nas datganolwyd; yn sgîl yr adolygiad hwn sefydlwyd cronfa Lloegr yn unig i ddigolledu mudiadau gwirfoddol am daliadau TAW. Gan mai Adolygiad Lloegr yn unig ydoedd, ni roddwyd ychwaith ystyriaeth i rôl y sector gwirfoddol a chymunedol yng Nghymru mewn cynllunio a chyflwyno gwasanaethau sy’n gysylltiedig â swyddogaethau nas datganolwyd. A fydd yr adnoddau i gynnal adolygiad ar gyfer Cymru yn cael eu trosglwyddo i’r Cynulliad, a fydd y Trysorlys yn cynnal adolygiad tebyg i Gymru neu a gaiff Cymru ei hepgor yn gyfan gwbl?

20.   Un anhawster arall yw nad yw mudiadau gwirfoddol a grwpiau cymunedol bob amser yn sicr pryd y dylent gysylltu â’u AC na phryd y dylent gysylltu â’u AS i fwrw pethau ymlaen. Unwaith eto, byddai gwahanu’r pwerau yn fwy pendant yn hytrach na’r setliad gorgymhleth presennol yn gwneud hyn yn gliriach. Gallai hyn arbed amser ac adnoddau i fudiadau gwirfoddol a chynrychiolwyr etholedig, fel ei gilydd.

21.   Mae llawer o’r ffyrdd newydd, cadarnhaol o weithio y mae’r Cynulliad wedi eu sefydlu, gan gynnwys gweithio mewn partneriaeth, wedi esgor ar eu rhwystredigaethau eu hunain. Un broblem allweddol, yn enwedig i grwpiau bach, yw’r gallu i gyfranogi mewn ymgynghoriadau, gweithgorau a chyrff partneriaeth eraill. Mae hyn yn mynd ag amser staff ac adnoddau, weithiau gyda chanlyniadau ansicr. Fodd bynnag, mae egwyddorion gweithio mewn partneriaeth a chynnwys y sector gwirfoddol a’r gymdeithas sifil ehangach mewn prosesau gwneud penderfyniadau yn allweddol a rhaid peidio â cholli’r rhain. Yn hytrach, yn ei ail dymor, dylai’r Cynulliad ganolbwyntio ar wella’r ffyrdd y mae’n gweithio gyda’i bartneriaid er mwyn sicrhau bod pob sector o’r gymdeithas yn dwyn gydag ef, i’r broses llunio polisïau a chyflwyno gwasanaethau, y sgiliau a’r adnoddau gorau posib.

Argymhelliad:

• Dylid diwygio Deddf Llywodraeth Cymru er mwyn sicrhau eglurder ym mhwerau a chyfrifoldebau Cynulliad Cenedlaethol Cymru a Llywodraeth y DU. Bydd hyn yn sicrhau bod y sefydliadau a’r prosesau o fewn cyrraedd haws ac yn fwy tryloyw gan ganiatáu ar gyfer prosesau llunio polisïau mwy integredig.

22.   Mae’r sector gwirfoddol wedi cyfrannu llawer iawn o adnoddau ac egni at weithio gyda’r Cynulliad. Mae datganoli wedi sicrhau llywodraeth haws cyrraedd ati ac mae’r Cynulliad wedi ymwneud yn helaeth gyda’r sector gwirfoddol, ond ceir teimlad y bu llawer mwy o siarad nag o weithredu. Mae’n bwysig bod y Cynulliad yn cyflawni gyda’r brwdfrydedd hwn neu bydd yr awydd i gyfranogi yn cael ei golli. Bydd hyn, i raddau helaeth, wastad yn ddibynnol ar ewyllys wleidyddol. Fodd bynnag, os na all y Cynulliad ymateb i gynlluniau Cymreig, gall y rhwystredigaethau gynyddu. Dylai mwy o gymhwysedd deddfwriaethol yn y Cynulliad Cenedlaethol ein galluogi i weld canlyniadau’r ffyrdd newydd o weithio mewn polisïau newydd sy’n adlewyrchu anghenion Cymru.

23.   Mae’n bosib bod rhai sefydliadau’r DU a rhai rhyngwladol yn credu bod gan y Cynulliad statws is na gweinyddiaethau datganoledig eraill oherwydd ei ddiffyg pwerau deddfwriaethol. Mae gan y sefydliadau hyn yr arbenigedd a’r adnoddau y gallant ddwyn gyda nhw i’r gymdeithas sifil yng Nghymru a’u porthi i broses llunio a chyflwyno polisïau Llywodraeth Cynulliad Cymru. Mae’n bosib y caent eu denu mwy i gyfrannu at drefn lywodraethu Cymru pe ceid rhagor o gyfleoedd i wneud pethau’n wahanol ac yn well. Mae’n bosib y byddai twf ym mhwerau’r Cynulliad hefyd yn esgor ar dwf ymysg sefydliadau’r gymdeithas sifil yng Nghymru wrth i ragor o gyfleoedd ymddangos i ddylanwadu ar y broses gwneud penderfyniadau.

24.   Mae ein cydweithwyr sector gwirfoddol yn yr Alban wedi croesawu pwerau deddfwriaethol cynyddol eu Senedd. Mae mudiadau gwirfoddol wedi defnyddio eu perthynas waith dda yn effeithiol, gan gyfranogi’n weithgar yn y prosesau a arweiniodd at ddeddfwriaeth ar ddiwygio cyfraith tir, gofal personol rhad-ac-am-ddim i’r henoed a rhwymedigaethau cyfreithiol ar awdurdodau lleol i gefnogi pobl ddigartref.

25.   Yn absenoldeb pwerau deddfwriaethol sylfaenol, ceir perygl bod y Cynulliad yn cael ei dwyn i mewn i ystyriaethau ar fanylion gweithredu yn hytrach na chadw ei ffocws ar faterion deddfwriaethol a pholisïau strategol.

Argymhelliad:

• Dylid diwygio Deddf Llywodraeth Cymru

26.    Mae’r pwerau sy’n effeithio ar y sector gwirfoddol yn amrywio’n aruthrol ac mae’n bosib bod gan sefydliadau unigol sawl maes lle gallai pwer deddfwriaethol sylfaenol i’r Cynulliad, o bosib, gael effaith gadarnhaol ar waith eu sefydliad.

27.   Un cyfyngiad yw’r diffyg pwer cyffredinol i wneud taliadau i fudiadau gwirfoddol a grwpiau cymunedol wrth ymarfer ei swyddogaethau er gwaethaf ei ddyletswydd statudol i hybu’r sector gwirfoddol. Ni all y Cynulliad ond cyllido mudiadau gwirfoddol i wneud gwaith os cynhwysir hyn mewn deddfwriaeth sylfaenol. Tra nad yw hyn, mae’n debyg, wedi atal cyllid cyn belled, mae yn fwlch pwysig yng ngallu’r Cynulliad i gefnogi a hybu’r sector. Mae hyn yn arbennig o wir o safbwynt adeiladu seilwaith y sector gwirfoddol.

28.   Pe byddai gan y Cynulliad bwerau deddfwriaethol sylfaenol, byddai CGGC wedi gallu lobïo am Ddeddf Elusennau newydd. Mae hyn yn rhywbeth y bu ein chwaer-sefydliad yn yr Alban, Cyngor yr Alban dros Sefydliadau Gwirfoddol yn ei hybu, ac yn rhywbeth y mae’r Weithrediaeth yn yr Alban yn awr wedi ymrwymo iddo. Diben Deddf Elusennau fyddai diwygio’r diffiniad o elusen a’r fframwaith rheoleiddio ar gyfer y sector gwirfoddol. Tra bod llywodraeth y DU yn bwrw hyn ymlaen dros Gymru a Lloegr, mae’n annhebygol y cyflwynir Mesur yn diffinio elusennau gerbron Senedd y DU tan 2005 ar y cynharaf. Drwy sefydlu Deddf Elusennau drwy’r Cynulliad, byddai’r ddeddfwriaeth yn canolbwyntio mwy ar y sector gwirfoddol yng Nghymru a byddai’n bosib iddi gael ei sefydlu ynghynt.

29.   Pe byddai gan y Cynulliad bwerau mewn perthynas â’r system fudd-daliadau, byddai’r Cynulliad yn gallu diwygio’r ddeddfwriaeth a’r polisïau presennol i drawsnewid ein dull o (ail)gynnwys pobl mewn bywyd cymunedol ac economaidd. Gyda phwerau o’r fath, gallai polisïau Llywodraeth Cynulliad Cymru megis Cymunedau yn Gyntaf a’r Rhaglen Gweithredu dros Gymunedau Gwledig gyflwyno dulliau gweithredu mwy hyblyg a chyfannol i helpu pobl i ymddiddori mewn mentrau cymunedol a gweithgareddau cymunedol heb beryglu eu sefyllfa hirdymor o safbwynt budd-daliadau.

30.   Gallai’r sector gwirfoddol yng Nghymru hefyd elwa pe byddai gan Lywodraeth Cynulliad Cymru y pwerau i gyd-drafod eithriadau i’r Rheoliadau Ewropeaidd ar Gymorth Gwladol; y rheoliadau hyn sy’n pennu faint o gymorth cyhoeddus y gellir ei roi i gwmnïau. Y Comisiwn Ewropeaidd sy’n pennu’r Rheoliadau Cymorth Gwladol ac, ar hyn o bryd, y DTI sy’n cyd-drafod eithriadau gyda’r Comisiwn Ewropeaidd. Yna caiff y rhain eu hadlewyrchu yng nghynllun cymorth gwladol y DTI. Mae cynllun y DTI yn seiliedig ar anghenion y DU. Oherwydd bod gan ran fawr o Gymru statws Amcan 1, mae ei blaenoriaeth ar gyfer Cronfeydd Strwythurol Ewropeaidd yn wahanol i weddill y DU. Pe bai gan Gymru’r pwer i bennu ei chynllun cymorth gwladol ei hun a chyd-drafod gyda’r CE yn uniongyrchol, gallai’r polisi eithriadau ganolbwyntio llawer mwy ar amgylchiadau Cymru. Byddai hyn i bob pwrpas hefyd yn cael gwared â’r ‘dyn canol’ yng nghyd-drafodaethau WEFO gyda’r Comisiwn Ewropeaidd.

31.    Mae’r trefniadau cyfredol yn ddryslyd a gallant fod yn rhwystr arall at dryloywder ac atebolrwydd pendant. Mae llawer o sefydliadau nad ydynt yn deall y gwahaniaeth rhwng Cynulliad Cenedlaethol Cymru a Llywodraeth Cynulliad Cymru. Gall hyd yn oed y rhai hynny sy’n gweithio’n rheolaidd gyda’r Cynulliad fod yn ansicr. Mae’r termau Llywodraeth Cynulliad Cymru a ‘Cynulliad’ yn dal i gael eu defnyddio, y naill am y llall, ymysg swyddogion Llywodraeth Cynulliad Cymru yn anad neb. Gan fod y Cynulliad, yn ymarferol, wedi mabwysiadu model seneddol, dylid esbonio hyn yn gyfreithiol yn awr yn ogystal ag i’r cyhoedd.

32.   Caiff y dryswch ei adlewyrchu yn y berthynas rhwng y sector gwirfoddol a’r Cynulliad. Er enghraifft, dynoda Deddf Llywodraeth Cymru fod yn rhaid i Gynulliad Cenedlaethol Cymru sefydlu Cynllun sy’n esbonio sut y bydd yn cefnogi ac yn hybu’r sector a chyhoeddi adroddiad ar y Cynllun. Lluniwyd y Cynllun Sector Gwirfoddol cyn gwahanu’r swyddogaeth ddeddfwriaethol a’r swyddogaeth weithredol, felly hefyd Gynllun Cynulliad Cenedlaethol Cymru. Yn ymarferol, Cynllun Llywodraeth Cynulliad Cymru ydyw yn awr ac mae Llywodraeth Cynulliad Cymru wedi cyhoeddi’r Cod Ymarfer ar gyfer Cyllido a’r Ail Adroddiad Blynyddol. Mae hyn wedi esgor ar Gynllun Sector Gwirfoddol gan Gynulliad Cenedlaethol Cymru sy’n canolbwyntio’n gyfan gwbl ar weithgareddau Llywodraeth Cynulliad Cymru. Mae hyn yn taenu niwl dros atebolrwydd.

Argymhelliad:

• Dylid bod rhaniad clir rhwng cangen weithredol a changen ddeddfwriaethol Cynulliad Cenedlaethol Cymru.

33.   Bu’r berthynas rhwng y Cynulliad yn y Bae a’r sector gwirfoddol yn gynhwysol ac yn agored iawn. Pe byddech yn ymweld â’r Cynulliad yn ystod unrhyw wythnos waith fe fyddech yn gweld amrywiol grwpiau gwirfoddol yn arddangos yn y man ymgynnull, yn cynnal dadleuon neu dderbyniadau amser cinio neu gyda’r nos, yn ymweld ag ACau, yn gwrando ar drafodaethau’r cyfarfod llawn, neu’n rhoi cyflwyniadau gerbron Pwyllgorau.

34.   Mae’r posibilrwydd i drafodaethau’r cyfarfodydd llawn ddylanwadu ar newid gwirioneddol ambell dro yn amheus. Fodd bynnag, mae grwpiau gwirfoddol wedi gweithio gyda gwahanol bleidiau gwleidyddol i sicrhau newid gwirioneddol drwy gyfrwng deddfwriaeth eilaidd, drwy ddefnyddio peirianweithiau’r Cynulliad i’r eithaf. Un enghraifft o hwn yw’r Gorchymyn Digartrefedd (Angen Blaenoriaethol) (Cymru) 2001; mae’r sector gwirfoddol tai yn honni mai hon yw’r "ddeddfwriaeth eilaidd bwysicaf’ y mae’r Cynulliad wedi ei phasio hyd yma.

35.   Mae’r Pwyllgorau hefyd wedi gweithio’n agos gyda’r sector gwirfoddol ac mae gan y Pwyllgor Cyfle Cyfartal wahoddiad sefydlog i Fforwm LGB Cymru i fynychu’r cyfarfodydd fel cynghorydd. Mae’r Pwyllgorau Pwnc wedi trafod gyda’r sector drwy gyfrwng ymgynghoriadau a thrwy wahodd grwpiau i roi cyflwyniadau. Mae trafodaethau anffurfiol gydag Aelodau’r Cynulliad ar y pwyllgorau hefyd wedi galluogi grwpiau gwirfoddol i ddylanwadu ar bynciau adolygiadau polisi. Er enghraifft, llwyddodd aelodau Cyswllt Amgylchedd Cymru i lobïo’r Pwyllgor Datblygu Economaidd i gynnal adolygiad o ynni adnewyddadwy yng Nghymru. Mae’r Pwyllgorau yn chwarae rôl bwysig iawn i gasglu gwybodaeth a thystiolaeth. Maent hefyd yn chwarae rôl bwysig yn dylanwadu ar bolisïau Llywodraeth Cynulliad Cymru. Fodd bynnag, gall perchnogaeth adroddiadau Pwyllgor fod yn ddryslyd pan fydd Gweinidog yn cefnogi adroddiad yn gyffredinol, ond nid yn dynodi pa rannau o’r adroddiadau a fydd yn bolisi i Lywodraeth Cynulliad Cymru na fel arall.

36.   Mae’r Pwyllgorau Pwnc hefyd yn chwarae rôl i graffu ar Lywodraeth Cynulliad Cymru ac, unwaith eto, mae’r grwpiau gwirfoddol wedi gweithio gydag Aelodau’r Cynulliad i wneud hyn. Fodd bynnag, ceir pryder sylweddol y bydd y gostyngiad y bwriedir ei wneud yn nifer cyfarfodydd y Pwyllgorau Pwnc yn golygu gostyngiad yn y broses o graffu ar Weinidogion.

37.   Tra bod mudiadau gwirfoddol cenedlaethol a rhanbarthol mwy wedi llwyddo i fod yn rhan o’r prosesau hyn, mae hefyd angen cynnwys grwpiau lleol ledled Cymru. Mae’r mudiadau hyn yn gweithio’n uniongyrchol gyda’u cymunedau ond y grwpiau hyn, yn aml, sy’n teimlo mai ychydig iawn sydd gan y Cynulliad i wneud â nhw. Ni lwyddodd y Pwyllgorau Rhanbarthol i roi sylw i hyn ac nid yw’n glir sut y maent yn effeithio ar broses gwneud penderfyniadau’r Cynulliad.

38.   Mae’r Cynulliad yn dibynnu ar lywodraeth y DU i gyflwyno neu ddiwygio deddfwriaeth sylfaenol i beri newid yng Nghymru. Mae Rheolau Sefydlog y Cynulliad yn pennu’r gweithdrefnau ar gyfer dylanwadu ar ddeddfwriaeth sylfaenol ond mae rhai mudiadau gwirfoddol yn teimlo fod y Cynulliad un ai wedi methu â dylanwadu ar benderfyniadau a wneir yn San Steffan neu’n amharod i wneud hynny. Er enghraifft, yn ystod tair blynedd cyntaf y Cynulliad Cenedlaethol, dim ond dwy statud Cymru yn unig a ddaeth o San Steffan. Un rheswm am hyn yw diffyg amser yn y senedd.

39.   Pe byddai gan y Cynulliad bwerau deddfwriaeth sylfaenol byddai ganddo’r potensial i ddelio â materion o bwys i Gymru yn llawer cyflymach. Wrth lobïo am Gomisiynydd Plant i Gymru gyda’r cylch gwaith eang angenrheidiol i hybu hawliau a lles plant yng Nghymru, bu’n rhaid i fudiadau plant yng Nghymru ymgyrchu’n galed nid yn unig gerbron y Cynulliad, ond hefyd gerbron Ty’r Cyffredin a Thy’r Arglwyddi. Mae’n bosib y byddai hyn wedi cael sylw yn gyflymach pe byddai gan y Cynulliad Cenedlaethol y pwerau i ddiwygio’r ddeddfwriaeth sylfaenol bresennol a chyflwyno deddfwriaeth sylfaenol newydd. Bu’r pwysau oherwydd amser cyfyngedig yn y senedd i fanylu ar y Mesur Comisiynydd Plant i Gymru a’i ddiwygio yn bygwth gallu sefydliadau plant i sicrhau’r diwygiadau y teimlent a oedd yn hanfodol i lwyddiant y swydd. Bydd Comisiwn Richard yn clywed yn uniongyrchol oddi wrth Plant yng Nghymru, gallant hwy roi adroddiad manylach.

40.   Nid yw’n glir sut y mae’r Cynulliad yn ymwneud â thrafodaethau am ddeddfwriaeth sylfaenol newydd na diwygiadau i’r ddeddfwriaeth sylfaenol bresennol. Mae deddfwriaeth sylfaenol yn llunio’r holl ddeddfwriaeth eilaidd a gall llunio deddfwriaeth sylfaenol newydd neu ddiwygio’r ddeddfwriaeth sylfaenol bresennol gynyddu neu leihau pwerau’r Cynulliad. Croesewir yr ymrwymiad i’r gweithdrefnau manylu cyn-ddeddfwriaethol, ond rhaid i brosesau gwneud penderfyniadau’r Cynulliad ynghylch deddfwriaeth ddrafft fod yn dryloyw ac yn unol ag ymrwymiadau’r Cynllun Sector Gwirfoddol.

Argymhelliad:

• Dylid diwygio Deddf Llywodraeth Cymru gyda rhagdybiaeth o blaid datganoli pwerau i’r Cynulliad Cenedlaethol oni bai y ceir rheswm anorfod dros gadw pwerau ar lefel y DU, er mwyn gallu bwrw ymlaen materion sy’n ymwneud â Chymru yn gyflymach.
• Dylai’r peirianweithiau ar gyfer ymgynghori gyda Chynulliad Cenedlaethol Cymru, ynghylch yr effaith y bydd deddfwriaeth sylfaenol a sefydlir maes o law yn ei chael ar ei bwerau, fod yn fwy tryloyw a dylai gynnwys ymgynghori gydag adrannau perthnasol y gymdeithas sifil.

Y Berthynas rhwng Whitehall a’r sector gwirfoddol yng Nghymru

41.   Mae gan y sector gwirfoddol yng Nghymru berthynas gadarn gyda Llywodraeth Cynulliad Cymru drwy gyfrwng y Cynllun Sector Gwirfoddol. Yn Lloegr, mae’r sector gwirfoddol a’r Llywodraeth wedi llofnodi Cyfamod sy’n esbonio perthnasau tebyg a ffyrdd o weithio y cytunwyd arnynt – er bod y Cynllun a’r Cyfamod wedi datblygu’n wahanol.

42.   Nid oes gan y sector gwirfoddol yng Nghymru unrhyw berthnasau y cytunwyd arnynt ar gyfer gweithio gydag unrhyw rai o adrannau Whitehall ar faterion nas datganolwyd. Bu hon yn broblem sylweddol ers datganoli a rhoddwyd y sector gwirfoddol mewn sefyllfa tipyn gwannach o safbwynt dylanwadu ar lunio polisïau, cyflwyno gwasanaethau a chefnogi’r gymdeithas sifil yng Nghymru ar faterion nas datganolwyd. Dywedodd un person a gyfranogai yn ein digwyddiad polisi ei bod yn haws, ers datganoli, dylanwadu ar y Cynulliad ac Ewrop, ond bod llai o gyfle i ddylanwadu ar ddeddfwriaeth sylfaenol ac ar bolisïau a lunnir ar lefel y DU.

43.   Yn aml nid yw adrannau Whitehall wedi gwahodd y sector gwirfoddol yng Nghymru i gyfranogi i ddylanwadu ar y broses llunio polisïau yn gynnar, adeg ffurfio’r manylion. Er enghraifft, yn ddiweddar gwahoddodd yr Adran Diwylliant, Cyfryngau a Chwaraeon y Cyngor Cenedlaethol dros Fudiadau Gwirfoddol (chwaer-sefydliad CGGC yn Lloegr) a thri grwp ymbarél y sector gwirfoddol yn Lloegr i drafodaethau rhagarweiniol am bolisïau cyllid y loteri. Ar ôl i gynrychiolwyr y sector gwirfoddol, o’r tu allan i Loegr, gysylltu â’r DCMS dywedodd yn bendant na fwriadai gynnal trafodaethau tebyg gyda chynrychiolwyr sector gwirfoddol o’r tair gwlad arall er gwaetha’r ffaith y byddai’r polisi yn cael cymaint o effaith ar y sector yn y gwledydd hynny.

44.   Mewn ymgynghoriadau eraill, mae adrannau’r DU wedi ymgynghori drwy gyfrwng y Cynulliad Cenedlaethol. Tra adroddodd y sefydliadau eu bod yn teimlo bod yr ymgynghoriadau hyn, gan amlaf, yn gynhwysol ac yr adlewyrchwyd eu barn yn yr adroddiadau, mae’r diffyg dylanwad sydd gan y Cynulliad dros brosesau gwneud penderfyniadau Whitehall yn golygu na wrandawyd arnynt er iddynt leisio barn.

45.   Mae’n amlwg nad yw adrannau Whitehall yn aml yn gwybod a yw eu polisïau yn berthnasol i feysydd datganoledig ai peidio nac yn gwybod eu bod yn peri dryswch ac yn gwastraffu amser mudiadau gwirfoddol. Mae Gweinidogion y DU yn aml yn gwneud cyhoeddiadau heb egluro sut y maent yn ymwneud â Chymru. Mae sefydliadau yng Nghymru wedi treulio amser ac adnoddau yn ymateb i ymgynghoriadau gan adrannau Whitehall cyn darganfod, yn ddiweddarach yn y broses, na fydd y polisi yn effeithio ar Gymru. Er enghraifft, cyfranogodd y sector yng Nghymru mewn ymarferiad ymgynghori ynghylch adolygiad trawsbleidiol y Trysorlys cyn darganfod mai Lloegr yn unig yr oedd cylch gwaith yr adolygiad yn ei gynnwys.

46.   Fe’i hadlewyrchir hefyd mewn llifau nawdd. Mae’n gymharol glir beth y mae’r Cynulliad yn ei gyllido, ond mae’n anodd iawn pennu beth y mae adrannau Whitehall yn ei gyllido yng Nghymru a pham. Ni cheir unrhyw eglurder adeg y cyhoeddiad, na hyd yn oed sawl mis yn ddiweddarach, fel a drafodir yn nes ymlaen.

Argymhelliad:

• Concordat DU a fyddai’n dweud yn bendant y dylai adrannau nas datganolwyd ddefnyddio’r egwyddorion a bennir yn y Cynllun Sector Gwirfoddol i arwain eu perthynas gyda’r sector gwirfoddol yng Nghymru;
• Rhaid sicrhau eglurder cwbl glir ar sut y mae polisïau’r DU yn effeithio ar Gymru mor gynnar â phosib wrth eu llunio.

47.    Mae’r dryswch yn y sector gwirfoddol ynghylch sut y mae polisïau Whitehall yn effeithio ar Gymru hefyd i’w weld yn sefydliadau’r llywodraeth. Pan aiff mudiadau gwirfoddol yn uniongyrchol at adrannau llywodraeth y DU neu’r Cynulliad i gael eglurhad, maent yn aml wedi methu â’i roi.

48.   Ceir esiamplau clir lle nad yw adrannau Whitehall wedi cynnwys yr adrannau cyfatebol iddynt yn y Cynulliad i lunio polisïau ar faterion a gaiff effaith sylweddol yng Nghymru. Er enghraifft, ni ymgynghorodd yr Adran Diwylliant, Cyfryngau a Chwaraeon â’r isadran berthnasol yn y Cynulliad am y Mesur Trwyddedu arfaethedig. Tra bod trwyddedu yn fater nas datganolwyd, bydd gan ddarpariaethau yn y Mesur oblygiadau pwysig ar sawl maes polisi allweddol sy’n gyfrifoldeb i Lywodraeth y Cynulliad – gan gynnwys y celfyddydau, cynaladwyedd cymunedau a chynhwysiant cymdeithasol.

49.   Mae’r diffyg cyfathrebu yn gwneud y broses llunio polisïau integredig rhwng y Cynulliad a Whitehall yn anos fyth. Yn aml, nid yw Whitehall yn ymwybodol o gynlluniau a luniwyd yn yr Alban, Cymru a Gogledd Iwerddon, ac nid yw’r gweinyddiaethau datganoledig yn ymwybodol neu ddim yn gysylltiedig â’r broses o lunio cynlluniau yn Whitehall. Mae hyn hefyd yn ei gwneud yn anodd i rannu’r arferion gorau.

Tryloywder ac atebolrwydd

50.   Pryder arall yw tryloywder. Mae’n bosib y bydd Gweinidog neu was sifil yn y Cynulliad yn cyflwyno mater o ddiddordeb i’r sector gwirfoddol ond mae’n aml yn anodd deall sut y gwnaed hyn neu beth yn union yw’r canlyniad. Mae hyn yn peri pryder yn arbennig pan fydd trafodaethau yn dilyn Penderfyniad yn y Cynulliad. Rhaid cael gwell tryloywder a rhaid cadw cofnodion ffurfiol pryd bynnag y bo hynny’n briodol.

51.   Ceir dryswch hefyd ynghylch atebolrwydd o fewn rhai o isadrannau’r Cynulliad os bydd eu gwaith yn ymwneud yn bendant â materion nas datganolwyd neu os bydd uned yn bennaf atebol i Whitehall. Er enghraifft, mae gan Lywodraeth Cynulliad Cymru Dîm Gostwng Troseddu. Tra ceir rhai pwerau datganoledig ar Alcohol a Chyffuriau, mae’r uned a leolir yn y Cynulliad yn bennaf atebol i lywodraeth y DU.

52.   Fel a ddisgrifir uchod, ceir anawsterau amlwg o safbwynt cyfathrebu a deall, ar lefel y DU, beth sy’n digwydd yng Nghymru a sut y mae polisïau yn effeithio ar Gymru. Dylai’r Ysgrifennydd Gwladol chwarae rôl amlwg i gefnogi buddiannau Cymru, gan gynnwys y sector gwirfoddol, mewn materion polisi nas datganolwyd. Bydd CGGC yn ceisio cefnogi Ysgrifennydd Gwladol Cymru i sicrhau ymrwymiad adrannau’r DU i ddilyn egwyddorion y Cynllun Sector Gwirfoddol mewn perthynas â materion nas datganolwyd.

53.   Mae’r ddogfen ymgynghori yn tynnu sylw dilys at yr anawsterau y mae’r ansicrwydd am lifau nawdd yn ei achosi. Trafodwyd y materion hyn yn fyr eisoes.

54.   Un broblem allweddol yw’r dryswch a grëir drwy fod Gweinidogion y DU yn cyhoeddi cyllid heb ddweud yn iawn pa un a yw’n ymwneud â’r DU gyfan ynteu â Lloegr yn unig. Gellir dwysáu hyn drwy ddefnyddio’r gair ‘cenedlaethol’. Defnyddir hwn yn aml i ddisgrifio cynlluniau newydd neu arian ychwanegol sydd ar gael a, maes o law, mae’n ymddangos mai ar gyfer Lloegr yn unig y mae. Yn aml, nid yw adrannau’r DU eu hunain yn ymwybodol o sut y mae cyhoeddiadau cyllid yn ymwneud â Chymru a chaiff llawer iawn o amser ac egni eu gwastraffu yn ceisio gwneud synnwyr o’r cyfan.

55.   Un esiampl dda o hyn yw’r futurebuilders. Yn sgîl Adolygiad Trawsbleidiol y Trysorlys (a drafodir uchod) sefydlwyd cronfa o’r enw futurebuilders. Bu’n anodd cael esboniad ynghylch ar gyfer beth y mae’r gronfa a phwy a all ymgeisio. Ysgrifennodd CGGC yn gyntaf at y Trysorlys am esboniad ym mis Ionawr 2003. Atebodd y Trysorlys ym mis Chwefror gan ddweud yn bendant mai cronfa i Loegr yn unig ydoedd, ond y byddai Cymru yn cael cyllid canlyniadol a’r Cynulliad a fyddai’n penderfynu sut i wario’r arian hwn. Mewn ymateb i gwestiwn yn y Senedd ym mis Mawrth, fodd bynnag, dywedwyd bod y gronfa yn ddewis arall yn lle cyflwyno newidiadau yn y modd y mae’r system TAW yn gweithredu i elusennau. Gan fod TAW yn fater nas datganolwyd, byddai’n ymddangos yn briodol y dylai’r arian gael ei dargedu at gronfa debyg yng Nghymru. Ym mis Mai 2003, mae’n dal yn bell o fod yn glir a fydd sefydliadau yng Nghymru yn gallu defnyddio cronfa debyg.

56.   Nid dim ond yr amser a’r egni a dreulir yn darganfod a yw’r cyllid yn berthnasol i Gymru ai peidio sy’n peri pryder. Mewn sawl enghraifft, mae’r ffordd ymddangosiadol fympwyol o wneud penderfyniadau am a fydd y cyllid yn berthnasol i Gymru ai peidio yn golygu fod Cymru, o bosib, yn methu cyfleoedd pwysig i gael nawdd. Gan fod y sector gwirfoddol yng Nghymru eisoes yn cael llawer llai o nawdd na’r sector yn Lloegr, mae hyn yn bryder gwirioneddol. Nid esiampl unigryw yw hon, ond yn hytrach mae’n brofiad cyffredin.

57.   Nid yw’r dryswch yn dod i ben gyda chyllid o adrannau llywodraeth y DU. Mae mudiadau gwirfoddol yn adrodd fod nifer o gyrff rhoddi grantiau nad ydynt yn deall y gwahaniaethau yng Nghymru, na pha bryd y bydd cyllid y ‘DU’ ar gael i sefydliadau neu beidio. Dywedodd rhai sefydliadau yn ein digwyddiadau polisi fod hyn wedi’i gwneud yn anos iddynt gael gafael ar arian oddi wrth noddwyr y tu allan i Gymru, yn enwedig os oedd rhagdybiaeth bod arian cyfatebol ar gael oddi wrth y llywodraeth.

58.   Caiff y diffyg integreiddio wrth lunio polisïau ei adlewyrchu yn y diffyg integreiddio mewn llifau nawdd ar gyfer mathau tebyg o waith. Rhaid i sefydliadau wneud ceisiadau am waith tebyg ar gyfer y Cynulliad a llywodraeth y DU, fel ei gilydd. Mae hyn yn golygu dyblygu ymdrech ac, unwaith eto, mae’n tynnu sylw at yr angen am ragor o gydweithio rhwng y Cynulliad a Whitehall.

59.   Mae’r strwythurau ar gyfer cydweithio rhwng y sector gwirfoddol yng Nghymru a Chynulliad Cenedlaethol Cymru yn gryf a dylid hefyd eu hadlewyrchu ym mherthnasau’r sector gwirfoddol gydag adrannau nas datganolwyd. Y gobaith yw bod yr ymateb yn amlinellu rhai o’r manteision a’r rhwystredigaethau a geir o weithio o fewn y setliad datganoli presennol. Mae hefyd yn glir nad yw ymrwymiad y llywodraeth i weithio gyda’r sector gwirfoddol yn cael ei gyfyngu i’r strwythurau sefydliadol ond mae hefyd yn ddibynnol ar ewyllys wleidyddol.

60.   Mae CGGC yn gofyn i’r Comisiwn ystyried yr argymhellion canlynol:

• Dylid diwygio Deddf Llywodraeth Cymru:

• Dylid cadw swydd yr Ysgrifennydd Gwladol, o leiaf o fewn y setliad datganoli presennol.

• Dylid asesu swyddogaethau nas datganolwyd i bennu a ddylai’r dull o’u gweithredu yng Nghymru fod yn wahanol ac a ddylid eu cyflwyno drwy gyfrwng Llywodraeth Cynulliad Cymru.