LANSIO ADRODDIAD COMISIWN RICHARD, DYDD MERCHER 31 MAWRTH, 2004

ARAITH AGORIADOL Y GWIR ANRH. ARGLWYDD RICHARD CF CG

Diolch yn fawr ichi i gyd am ddod yma. Mae ein hadroddiad yn ffrwyth llawer iawn o dystiolaeth fanwl a gyflwynwyd gan nifer o’r bobl sydd yma heddiw ac rydyn ni’n ddiolchgar iawn ichi am eich cyfraniadau.

I ddechrau, fe hoffwn i sôn am y trefniadau ymarferol ar gyfer y bore yma. Fe fydda i’n cyflwyno’r adroddiad ac yn rhoi rhywfaint o gefndir ichi ynghylch sut a pham yr ydyn ni wedi cyrraedd rhai o’n casgliadau. Wedyn bydd cyfle ichi ofyn cwestiynau am tua 20-30 munud.

Bydda i’n cymryd y cwestiynau o’r Gadair – os ydych chi am siarad â Chomisiynwyr unigol wedyn, a fyddech chi cystal â threfnu hynny drwy ein Swyddog y Wasg, Elfyn Thomas. Rydyn ni’n gobeithio gorffen erbyn hanner dydd, wedyn fe fydden ni’n falch petaech yn gallu ymuno â ni am ychydig o fwyd y drws nesaf.

Braint fawr fu cael cynnal yr adolygiad yma. Mae wedi bod yn gyfle unigryw i edrych ar sut mae Cymru’n cael ei llywodraethu ac i wneud argymhellion ar gyfer y dyfodol. Yn naturiol, rydyn ni’n gobeithio y bydd y gwleidyddion a phobl Cymru yn rhoi ystyriaeth ofalus nid yn unig i’n hargymhellion ond hefyd i’r rhesymeg y tu ôl iddyn nhw. Mae’r dadleuon a’r dystiolaeth wedi’u nodi’n fanwl yn yr adroddiad.

Fe af i drwy benodau’r adroddiad fesul un oherwydd bydd hynny, rwy’n credu, yn rhoi syniad ichi o sut y gwnaethon ni gloriannu’r dystiolaeth a sut y gwnaeth ein syniadau ddatblygu wrth inni fynd ati i ddadansoddi ac i ffurfio casgliadau. Ym mhob pennod rydyn ni’n edrych ar wahanol agweddau ar y setliad datganoli ac yn cyflwyno casgliadau manwl sy’n deillio o’r bennod honno. Ym Mhenodau 13 ac 14 rydyn ni’n dwyn ynghyd y materion yr ymdriniwyd â nhw yn y penodau cynharach ac yn cyflwyno ein casgliadau ynghylch y ffordd ymlaen.

Mae’r bennod gyntaf yn esbonio sut y gwnaethon ni ymdrin â’n cylch gorchwyl a pha brosesau a ddilynwyd gennym. Pan ofynnodd Prif Weinidog y Cynulliad imi gadeirio’r Comisiwn, roeddwn i’n falch iawn o gael derbyn oherwydd ei fod mor hanfodol bwysig i Gymru. Roeddwn i’n sicr yn disgwyl iddo fod yn ymarferiad mawr, ond unwaith y dechreuon ni arni fe sylweddolon ni y byddai’n rhaid inni weithio’n gyflym iawn a bwrw’r rhwyd yn eang er mwyn sicrhau sylfaen gadarn o dystiolaeth ar gyfer ein gwaith.

Yn ystod y cyfnod fe gynhaliwyd 115 o sesiynau tystiolaeth a thair seminar academaidd ac fe gyhoeddwyd dau bapur ymgynghori – un yn ymdrin â’r pwerau a’r llall â’r trefniadau etholiadol. Derbyniwyd dros 300 o gyflwyniadau ysgrifenedig a chynhaliwyd naw o gyfarfodydd cyhoeddus ledled Cymru. Fe aethom ar dri ymweliad i’r Senedd yn San Steffan, ar ymweliad i Gaeredin i gwrdd â Seneddwyr yr Alban ac eraill ac fe gwrddon ni â Llefarydd Cynulliad Gogledd Iwerddon. Dyna’r corff o dystiolaeth sy’n sail i’n dadansoddiad a’n casgliadau, fel y nodir nhw yn yr adroddiad y cytunon ni arno.

Roedden ni’n teimlo ei bod yn bwysig edrych ar bethau mewn ffordd ymarferol iawn – sut mae pethau’n gweithio ar hyn o bryd, sut gallen nhw fod yn well? Ond ar yr un pryd roedd nifer o egwyddorion allweddol ar flaen ein meddyliau – a oes atebolrwydd clir, a yw’r system yn agored a thryloyw, a yw hi’n gallu cyflawni, a oes craffu cryf ac effeithiol, a yw pobl yn deall y system yn ddigon da i allu bod yn rhan ohoni a chael dylanwad?

Rwy’n credu ei bod hi’n werth nodi yma inni fynd ati â meddyliau cwbl agored. O’m rhan fy hun, doedd gen i ddim rhagdybiaethau ymlaen llaw heblaw, efallai, ei bod hi braidd yn gynnar i ddechrau ailfeddwl am y setliad. Yn sicr, fyddwn i ddim wedi cefnogi newid er mwyn newid, a dim ond wrth ymateb i’r dystiolaeth y daeth yr angen am newid yn glir yn fy meddwl.

Cyn mynd ati i ddadansoddi’r sefyllfa bresennol, roedden ni’n credu ei bod yn bwysig deall sut y cyrhaeddon ni’r fan lle’r ydyn ni.

Ers dechrau’r ugeinfed ganrif, cafwyd proses raddol o ddatganoli gweinyddol ac felly, erbyn diwedd y ganrif, roedd gan y Swyddfa Gymreig bwerau sylweddol a rhyddid cyllidebol llwyr bron. Roedd cyfeiriad clir i’r datblygiadau drwy gydol y ganrif – mwy o wneud penderfyniadau yng Nghymru ar gyfer Cymru, o fewn fframwaith ehangach y Deyrnas Unedig.

Y newid mewn atebolrwydd oedd y newid allweddol yn 1999 – pan gafwyd corff etholedig newydd â’i fandad ei hun. Roedd disgwyliad y byddai yna weinyddiaeth yng Nghaerdydd oedd yn atebol i’r Cynulliad ac oedd â’r offer i wneud y gwaith y cafodd ei ethol i’w wneud.

Yn ein cyfarfodydd cyhoeddus, fe welson ni fod pobl yn deall bod y setliad presennol yn caniatáu i Lywodraeth Cynulliad Cymru wneud pethau, ond o fewn fframwaith cyfyngedig. Roedd rhai’n teimlo bod Cymru wedi cael bargen wael o gymharu â’r Alban; dywedodd person ym Merthyr Tudful bod datganoli gweithredol yn gyfystyr â hanner datganoli ac nad oedd yn gweithio. Fe glywson ni farn gwbl groes i hynny hefyd – ei bod hi’n rhy fuan i newid, mai’r model presennol yw’r un y pleidleisiodd pobl drosto a bod angen rhoi amser iddo ymsefydlu. Roedd eraill yn gwrthwynebu’r holl syniad o ddatganoli.

Fe glywson ni amrywiaeth o safbwyntiau ond mae’n deg dweud, ar y cyfan, bod y farn gadarnhaol am ddatganoli yn gryfach na’r farn negyddol. Pwysleisiodd llawer o bobl gymaint y maen nhw’n gwerthfawrogi dull gweithredu agored a hygyrch y Cynulliad.

Yn ail hanner Pennod 3 rydyn ni’n bwrw golwg ar dystiolaeth a gafwyd o arolygon barn y cyhoedd. Yn gyffredinol, roedd y dystiolaeth hon yn hynod gyson â’r neges a glywsom yn ein cyfarfodydd. Mae’n werth sôn rhagor am ddau o’r canfyddiadau.

Yn gyntaf, mae tystiolaeth yr arolygon barn yn dangos bod cefnogaeth y cyhoedd i fodel seneddol o ddatganoli wedi dyblu bron ers 199, gan godi o tua 20% i 38%, a bod y gefnogaeth i Gynulliad gweithredol wedi aros tua’r un fath – tua 27%. Mae’r nifer y byddai’n well ganddyn nhw beidio â chael corff etholedig o gwbl wedi haneru bron – o 40% i 21%.

Yn ogystal, pan ofynnwyd iddyn nhw a fydden nhw’n ymddiried yn y Cynulliad i weithio er budd Cymru, roedd dwy ran o dair o bobl yn dweud y bydden nhw’n ymddiried yn y Cynulliad y rhan fwyaf o’r amser beth bynnag.

Mae Penodau 2 a 3 yn gosod y cefndir a’r cyd-destun ar gyfer gwaith y Cynulliad. Ym Mhenodau 4 a 5 y ceir craidd ffeithiol yr adroddiad. Mae Pennod 4 yn rhoi dadansoddiad manwl o strwythur a gweithgarwch y Cynulliad – beth mae wedi’i wneud a sut mae wedi dewis neilltuo ei amser.

I grynhoi, dyma’r casgliadau y daethom iddyn nhw:

• byddai modd i’r Cynulliad 60 Aelod presennol gymryd mwy o waith, drwy weithio’n fwy hyblyg, cael pwyllgorau llai ac eistedd am fwy o wythnosau yn ystod y flwyddyn;

• ond ni fyddai hynny’n ddigon i allu ymdopi â rhaglen o ddeddfwriaeth sylfaenol – ac fe ddaethon ni i’r casgliad y byddai pwerau sylfaenol yn galw am 20 Aelod ychwanegol;

• gyda mwy o bwerau byddai angen rhoi llawer mwy o bwyslais ar graffu nag a wneir ar hyn o bryd;

• ac yn lle strwythur y corff corfforaethol sydd ar hyn o bryd, byddai angen gweithrediaeth a chorff deddfu ar wahân.

Mae Pennod 5 yn mynd at graidd y mater – a yw’r pwerau datganoledig yn ddigonol i alluogi’r Cynulliad i ddiwallu anghenion Cymru? Er mwyn ateb y cwestiwn hwn fe edrychon ni’n fanwl ar bob portffolio i weld sut roedd y pwerau wedi cael eu defnyddio a pha gyfyngiadau oedd wedi dod i’r amlwg.

Fe welson ni bod Llywodraeth y Cynulliad wedi bod yn greadigol wrth weithio o fewn y pwerau datganoledig. Ceir nifer o enghreifftiau lle mae wedi llwyddo i weithredu polisïau a gafodd eu llunio ar gyfer Cymru. Er bod Llywodraeth y Cynulliad, at ei gilydd, wedi llwyddo i gael y ddeddfwriaeth sylfaenol yr oedd ei hangen arni i gyflawni ei blaenoriaethau pwysicaf, roedd yna rwystredigaeth ynghylch faint o amser yr oedd yn ei gymryd i gyflawni newid mewn sawl maes.

Yn gyffredinol, roedd cyflymdra’r newid ers 1999 yn drawiadol. Roedden ni’n teimlo bod hynny wedi newid y cyd-destun ar gyfer trafod y pwerau – yn 1999 roedd Llywodraeth y Cynulliad yn dechrau dygymod â’i phwerau; erbyn 2004 mae’n cael ei chydnabod fel cychwynnydd polisïau ar faterion datganoledig ac mae ei gallu ymarferol i wneud hynny wedi datblygu’n sylweddol. Roedd tystiolaeth Gweinidogion, yr Ysgrifennydd Parhaol a chynrychiolwyr staff y gwasanaeth sifil yn cadarnhau hynny.

Ar ddechrau ein hadolygiad, awgrymodd rhai pobl fod natur gymhleth y setliad yn broblem. Mae’r dystiolaeth a gawsom yn dangos bod hynny wedi dod yn llawer llai o broblem i’r rhai sy’n agos at y llywodraeth. Er hynny, mae’r broblem o wybod beth y gall ac na all y Cynulliad ei wneud yn dal yn fater canolog o safbwynt atebolrwydd i bobl Cymru.

Ym Mhennod 6 rydyn ni’n edrych ar y cwangos – gan gydnabod bod eu hatebolrwydd nhw yn fater allweddol yn ystod yr ymgyrch ddatganoli. Derbyniwyd tystiolaeth gan y rhan fwyaf o’r cyrff hyn eu hunain, ac yn ogystal fe holwyd y Gweinidogion a Chadeiryddion y Pwyllgorau pa effaith a gafodd datganoli ar eu perthynas nhw â’r cyrff.

Ni chafwyd coelcerth cwangos, ond maen nhw’n cael eu goruchwylio’n llawer mwy manwl gan y llywodraeth nag yr oedden nhw cyn 1999. Mater i Lywodraeth y Cynulliad yw sicrhau’r berthynas gywir, ond roedden ni’n bryderus bod lle i ddryswch godi ynghylch atebolrwydd. Mae yna berthynas deirffordd rhwng y Llywodraeth, y Pwyllgor a’r Corff Cyhoeddus a Noddir gan y Cynulliad ac mae angen egluro’n well pwy sy’n gwneud beth o ran craffu ac atebolrwydd. Yn y pen draw, ein casgliad oedd nad mater o bwerau oedd llunio polisi ar gwangos, er y byddai ailstrwythuro sylweddol yn gofyn am ddeddfwriaeth sylfaenol.

Ym Mhenodau 7 ac 8 rydyn ni’n archwilio’r berthynas rhwng Caerdydd a Llundain – sut mae wedi newid ers 1999 a beth yw realiti’r berthynas.

Mae yna strwythur ffurfiol, ond mae llawer iawn yn dibynnu ar y berthynas waith o ddydd i ddydd rhwng adrannau. Mae’r ffordd mae Whitehall yn gweithio gyda datganoli yn dibynnu ar y mater penodol sydd dan sylw, sefyllfa’r Gweinidog, y diwylliant o fewn yr adran ac agwedd y swyddogion unigol, yn ogystal â phethau eraill megis pwysau digwyddiadau. Er mwyn i’r system weithio’n dda mae angen ewyllys da ar y ddwy ochr a’r gallu i ymateb yn gyflym i bwysau a chyfleoedd.

Y cwestiwn sy’n codi wedyn yw pa mor gynaliadwy yw’r system – a allai hi ymdopi petai llywodraeth wrthwynebus i ddatganoli yn San Steffan? Rydyn ni’n cydnabod bod modd gorbwysleisio’r mater hwn a’i bod yn amhosib rhag-weld sut y byddai sefyllfa o’r fath yn gweithio mewn gwirionedd. Er hynny, rhaid cydnabod bod y trefniadau presennol yn rhoi digon o sgôp i achosi rhwystrau ac oedi petai rhywun yn awyddus i’w defnyddio yn y fath fodd.

Yn gyffredinol, yr hyn a’n trawodd ni ynghylch y sefyllfa bresennol yw faint o gysylltiad sydd yna â Whitehall ynghylch deddfwriaeth a’r broses fwy cyffredinol o lunio polisïau. Mae Llywodraeth Cynulliad Cymru yn ymwneud yn helaeth â chreu deddfwriaeth, nid yn unig o ran ei his-ddeddfwriaeth ei hun yng Nghymru ond hefyd o ran llunio deddfwriaeth newydd ar gyfer Cymru fel rhan o raglen deddfwriaeth sylfaenol y Llywodraeth. Mae eisoes yn arwain ar gryn dipyn o’r ddeddfwriaeth i Gymru ar faterion datganoledig, a derbynnir fwyfwy yng Nghaerdydd ac yn Llundain fel ei gilydd mai hon yw’r berthynas gywir.

Ym Mhennod 8 rydyn ni’n edrych ar bethau o ochr y Senedd. Os yw Llywodraeth y Cynulliad a Llywodraeth y DU yn cytuno ar ddeddfwriaeth, sut wedyn y cynhelir proses graffu arni yng Nghaerdydd ac yn San Steffan? Yn y bennod hon manteisiwyd yn helaeth ar dystiolaeth a gafwyd gan Aelodau Seneddol ac Arglwyddi Cymru, yn ogystal ag Aelodau’r Cynulliad.

Roedd honno’n dangos yn glir fod y ffaith fod yr atebolrwydd wedi’i rannu yn achosi problem. Mae deddfwriaeth yn cael ei chychwyn gan un set o wleidyddion yn y Cynulliad, ond set arall o wleidyddion yn San Steffan sy’n ei thrafod ac yn craffu arni. Dywedodd ASau Cymru wrthym fod eu rôl nhw yn y broses yn un amwys. Os cyflwynir cynnig gan Lywodraeth y Cynulliad, a’i gynnwys mewn Mesur Llywodraeth, a oes ganddyn nhw hawl i’w herio o ran yr egwyddorion sylfaenol neu ai dim ond ceisio ei wella’n ymarferol y dylen nhw? A ddylai’r wrthblaid ac aelodau eraill y meinciau cefn yn y Cynulliad fod â rhan yn y broses?

Fe ddaethon ni ar draws enghreifftiau o graffu effeithiol ar gynigion a gychwynnwyd yng Nghaerdydd, ond roedd yna enghreifftiau hefyd o graffu prin iawn ar gynigion sylweddol. Mae lle i well cydweithio rhwng Caerdydd a San Steffan, yn enwedig lle ceir craffu cyn-ddeddfwriaethol, ac mae’r Pwyllgor Dethol ar Faterion Cymreig yn gwneud llawer i’r perwyl hwn. Ond mae’r cyfle i ddatblygu hyn yn cael ei gyfyngu’n ymarferol. Yn gyffredinol, roedden ni’n teimlo nad oedd problem yr atebolrwydd rhanedig yn y broses ddeddfwriaethol yn mynd i ddiflannu. Mae’r angen i fynd i’r afael â hynny yn rhan bwysig o’r achos dros newid.

Mae Pennod 9 yn edrych ar hyd a lled pwerau’r Cynulliad. Dim ond sylw byr yr ydw i am ei roi i hyn oherwydd – efallai’n annisgwyl – mai dim ond nifer cyfyngedig o argymhellion sydd gennym ni yn y maes hwn.

Roedd ein cylch gorchwyl yn gofyn inni edrych ar hyd a lled y pwerau ac fe ddechreuon ni i gyd gan ddisgwyl y bydden ni, mae’n debyg, yn gwneud argymhellion penodol, naill ai o blaid neu yn erbyn, estyniadau posib i’r pwerau. Fe edrychon ni ar nifer o gynigion, gan gynnwys derbyn tystiolaeth eithaf manwl ar yr heddlu. Yn wir, cyflwynwyd dadleuon inni dros drosglwyddo’r cyfrifoldeb am yr heddlu.

Mae Llywodraeth y Cynulliad eisoes yn pwyso yn erbyn ffiniau datganoli mewn nifer o feysydd – mae cynigion eisoes ar y gwell ar gyfer trosglwyddo’r pwerau dros iechyd anifeiliaid, cefnogi myfyrwyr a’r gwasanaeth tân. Mae materion eraill megis rheilffyrdd a gorsafoedd pŵer yn cael eu trafod hefyd.

Yn y cyd-destun hwn, ein barn oedd na fyddai hi’n briodol i ni wneud argymhellion penodol am drosglwyddo pellach. Roedden ni’n teimlo mai Llywodraeth y Cynulliad ddylai benderfynu ar y blaenoriaethau a’r amserlen, ond rydyn ni wedi tynnu sylw at y goblygiadau o ran strategaeth a gallu ymarferol, a allai fod yn sylweddol. Byddai hynny’n berthnasol iawn petai’r Cynulliad, ar yr un pryd, yn ceisio cael pwerau helaethach yn y meysydd a ddatganolwyd yn barod.

Mae Pennod 10 yn edrych ar y pwerau cyllidol – a ydyn nhw’n ddigonol ac a oes achos dros gael pŵer i amrywio trethi.

Y pwynt canolog yw nad yw polisi ariannol wedi’i ddatganoli yn y DU – llywodraeth y DU sy’n penderfynu faint o bŵer gwario sydd gan y gweinyddiaethau datganoledig, ac eithrio’r pŵer sydd gan yr Alban i amrywio cyfradd sylfaenol treth incwm hyd at 3c y naill ffordd neu’r llall. Er bod ganddo bwerau sylfaenol, nid yw’r pŵer hwn i amrywio trethi gan Gynulliad Gogledd Iwerddon.

Rydyn ni’n nodi hefyd bod y rhyddid y mae setliad datganoli’r DU yn ei roi i’r gweinyddiaethau datganoledig i ddyrannu’r Gyllideb yn un helaeth iawn mewn termau rhyngwladol.

Dadl rhai pobl oedd, gan fod cyllid yn bŵer mor hanfodol, fod yn rhaid inni edrych ar fformiwla Barnett. Fe wnaethon ni archwilio’r dystiolaeth a’r dadleuon, ond un peth yw cydnabod gwendidau Barnett, peth arall yw dod o hyd i system arall yn ei lle – un y mae pawb yn cytuno arni. Fe ddaethon ni i’r casgliad nad oedden ni mewn sefyllfa i allu pwyso a mesur methodolegau eraill na’u goblygiadau i Gymru.

Yn olaf, fe edrychon ni ar yr achos dros bŵer i amrywio trethi, gan adolygu’r gwahanol ddewisiadau sydd ar gael ar gyfer pŵer o’r fath yng Nghymru. Petai’r gyfradd amrywiol sydd gan yr Alban ar gael fel dewis i Gymru, byddai’n rhoi ffynhonnell bosib o refeniw ychwanegol o tua £360 miliwn – y byddai’r Cynulliad yn atebol yn uniongyrchol amdano i’r trethdalwyr.

Fodd bynnag, mae’r profiad yn yr Alban, fel yng Ngogledd Iwerddon, yn dangos nad yw pwerau i amrywio trethi yn hanfodol er mwyn gweithredu pwerau sylfaenol. Ein casgliad felly oedd, er bod pŵer i amrywio trethi yn ddymunol o ran egwyddor, na fyddai’n hanfodol yn ymarferol pe bai pwerau sylfaenol yn cael eu datganoli.

O fewn yr amlen gyllidol ddatganoledig hon, fe edrychon ni’n fwy manwl ar gost y Cynulliad ei hun ac ar sut mae’r gost wirioneddol yn cymharu â’r amcangyfrifon yn Llais dros Gymru.

Amcangyfrifwyd yn y Papur Gwyn y byddai datganoli yn costio tua £15-20 miliwn yn 1997 – sef tua £17-23 miliwn yn awr. Dyna, yn fras, faint mae’n ei gostio i redeg Swyddfa’r Llywydd ac Ysgrifenyddiaeth y Cabinet.

Ond mae cost llywodraeth ddatganoledig yn llawer mwy na hynny. Mae’r adroddiad (Tabl 11.2 ar dudalen 218) yn dangos bod cost llywodraeth ddatganoledig yn 2002-03 yn fwy na dwbl yr hyn oedd yn 1997-98, wedi ystyried chwyddiant.

Mae hwn yn gynnydd sylweddol ac fe edrychon ni’n fanwl arno. I ryw raddau, dyma gost y cyswllt agosach oedd mor werthfawr ym marn llawer o’r tystion. Mae’r dystiolaeth yn dangos bod llawer iawn o newid wedi bod - o ran polisïau newydd, mwy o ymgynghori a mwy o graffu.

Gwelsom hefyd nad yw’r cynnydd yng nghost llywodraeth ddatganoledig yn anghyson â’r hyn sydd wedi bod yn digwydd ar draws Adrannau’r DU.

Gan ystyried y cefndir hwn, fe aethon ni ati i ymchwilio i’r gost ychwanegol pe bai’r Cynulliad yn cael pwerau deddfu sylfaenol. Nid oes modd mesur hyn yn union gan y byddai’n dibynnu ar raddfa’r rhaglen ddeddfu, ond roedden ni’n meddwl ei bod yn bwysig rhoi’r amcangyfrif gorau y gallen ni ar sail rhagdybiaethau clir.

Yr un gost ychwanegol fawr fyddai cost yr ugain Aelod ychwanegol – a Swyddfa’r Llywydd fyddai’n ysgwyddo’r rhan fwyaf ohoni. Hefyd byddai gofyn i Lywodraeth y Cynulliad gael mwy o allu ymarferol i staffio’r timau Mesurau ac i ddarparu mwy o wasanaeth drafftio. Mae’r ffigyrau a ddarparwyd ar ein cyfer yn dangos y byddai’r gost uniongyrchol tua £10 miliwn y flwyddyn – tua chwarter ohoni ar ochr y llywodraeth a’r gweddill yn Swyddfa’r Llywydd. Mae manylion y costau wedi’u nodi’n fanwl yn yr adroddiad.

Er bod rhan helaethaf y dystiolaeth a gawson ni yn ymwneud â mater pwerau, aeth mater y system etholiadol â llawer o’n sylw wrth inni ddwyn ein hargymhellion ynghyd.

Mae nifer o fanteision i’r system Aelodau Ychwanegol (AMS) – mae wedi creu Cynulliad sydd, at ei gilydd, yn cynrychioli’r pedair prif blaid yng Nghymru. Ond mae cryn wrthwynebiad iddi hefyd ac fe ystyrion ni’n fanwl a oedd modd addasu’r system er mwyn goresgyn rhai o’r pryderon a gafodd eu mynegi, ac a ellid ei defnyddio hi i greu Cynulliad mwy.

Yn y bôn, ein casgliad oedd na allai hi. Y broblem sylfaenol gyda’r AMS – a hyn oedd wrth wraidd llawer o’r pryderon – yw ei bod yn creu dau ddosbarth o Aelodau Cynulliad – sy’n cynrychioli etholaethau gwahanol sydd er hynny’n gorgyffwrdd, ac sy’n cael eu hethol mewn ffordd wahanol. Mae honno’n nodwedd annatod o’r system.

Daethom i’r casgliad felly na allai’r AMS gynnal pwysau’r cynnydd i 80 Aelod. Gan gofio bod elfen o gyfranoldeb yn rhan hanfodol o’r cynigion datganoli, roeddem yn teimlo nad oedd modd ystyried Cynulliad wedi’i ethol yn llwyr drwy system y Cyntaf yn y Ras – felly hefyd system yr Ail Bleidlais a system y Bleidlais Atodol.

Mae pwynt ymarferol pwysig i’w ystyried hefyd: yng nghyd-destun Cymru ni fyddai system y Cyntaf yn y Ras yn ethol digon o Aelodau’r gwrthbleidiau i allu cynnal proses effeithiol o graffu ac o herio’r brif blaid. Mae’n anodd gweld sut y gellid cefnogi hynny fel rhan o gynnig i gynyddu pwerau’r Cynulliad, o gofio ein sylw mewn man arall bod craffu yn hollbwysig.

Ein casgliad felly oedd, os bydd y system AMS yn cael ei disodli, mai’r dewis gorau yn ei lle yw’r system STV. Fe nodon ni dri rheswm:

• byddai statws pob Aelod yr un fath a byddai ganddyn nhw i gyd yr un berthynas â’u hetholwyr;
• byddai gan bob plaid gymhelliad i ymgyrchu ym mhob etholaeth;
• byddai mwy o gyfle i gynrychiolaeth leiafrifol.

Yn y ddwy bennod olaf, rydyn ni’n dwyn tystiolaeth y penodau cynharach ynghyd ac yn nodi ein casgliadau ar y ffordd ymlaen.

Ym Mhennod 13 nodir y meini prawf a ddefnyddiwyd gennym i lunio ein casgliadau, a’r gwahanol fodelau a ystyriwyd gennym ar gyfer y dyfodol.

Fe osodon ni’r rhain yn erbyn ein gweledigaeth ynghylch y rôl y credwn y dylai’r Cynulliad ei chyflawni. Dyma’r prawf a ddefnyddiwyd gennym i ddatblygu ein hargymhellion ynghylch y ffordd ymlaen. Rydyn ni’n credu bod hyn yn adlewyrchu gobeithion pobl Cymru am Gynulliad sydd â gwaith gwirioneddol i’w wneud ac sydd â’r pwerau i lywodraethu Cymru yn effeithiol.

Doedden ni ddim yn meddwl bod y status quo yn ddewis cynaliadwy. Roedd pwysau’r dystiolaeth a dderbyniwyd yn arwain yn glir at roi mwy o bwerau i’r Cynulliad – er mwy iddo allu gweithredu’r polisïau y cafodd yr Aelodau eu hethol ar eu sail, a bod yn uniongyrchol atebol am y polisïau hynny. Roedd tystiolaeth y penodau cynharach yn rhoi prawf diamheuol inni bod angen newid.

Y syndod yw – ac fe hoffwn i bwysleisio hyn – nad methiant y system bresennol a’n harweiniodd ni at y casgliad hwnnw. Y gwrthwyneb sy’n wir, i raddau. Llwyddiant y Cynulliad a Llywodraeth y Cynulliad i sefydlu’i hun fel llywodraeth Cymru yn y meysydd polisi cyhoeddus allweddol sy’n creu’r pwysau dros newid.

Fe archwilion ni’n fanwl ddeinameg y sefyllfa bresennol a chanfod bod y Cynulliad, fwyfwy, yn pennu’r agenda ddeddfwriaethol ar gyfer Cymru mewn meysydd datganoledig ac yn cynnal trafodaethau â Whitehall a San Steffan ar y ddeddfwriaeth y mae arno ei angen. Gan fod hyn yn digwydd eisoes, ac yn debygol o ddigwydd yn amlach yn y dyfodol, roedd yn ymddangos i ni mai’r broses fwyaf effeithiol ac uniongyrchol fyddai i’r Cynulliad ei hun basio’r ddeddfwriaeth hon yng Nghaerdydd.

Byddai hynny’n golygu, yn achos cynigion a gychwynnwyd ac yr ymgynghorwyd arnynt yng Nghymru, y byddai proses graffu ddeddfwriaethol lawn yn cael ei chynnal yng Nghymru. Byddai hwn yn faich trwm i’r Cynulliad a byddai’n ofynnol iddo gael mwy o allu ymarferol, yn bennaf ar gyfer ei Bwyllgorau. Byddai hefyd yn hanfodol cynyddu’r Aelodaeth i 80.

Mae’r model yr ydyn ni’n ei gynnig ar gyfer Cynulliad deddfwriaethol i Gymru ar dudalen 250 yr adroddiad. Hoffwn i roi sylw i ddwy yn unig o’i brif nodweddion.

I ddechrau – rydyn ni wedi penderfynu peidio ag argymell model Gogledd Iwerddon. Mae hwnnw’n cynnwys tri chategori o swyddogaethau – materion trosglwyddedig y caiff y Cynulliad ddeddfu arnyn nhw, materion wedi’u heithrio lle na chaiff y Cynulliad deddfu – a chategori canol lle caiff y Cynulliad ddeddfu ond dim ond gyda chaniatâd Llywodraeth y DU.

Dydyn ni ddim yn argymell y model hwnnw ar gyfer Cymru – am y rheswm syml y byddai’n gwneud y setliad yn rhy gymhleth. Byddai angen penderfynu ar faterion y gellid eu datganoli, materion na ellid eu datganoli a chategori canol. Mae categori canol Gogledd Iwerddon yno am resymau sy’n benodol iddo ef a doedden ni ddim yn gweld bod angen dilyn y llwybr hwnnw ar gyfer Cymru.

Dim ond dau gategori sydd i’n model ni – materion wedi’u neilltuo lle na chaiff ond San Steffan ddeddfu, ac yna’r gweddill lle caiff Caerdydd ddeddfu. Dyna’r ateb symlaf ac egluraf yn ein barn ni.

Yn ail: mae’n model ni wedi’i deilwra’n arbennig ar gyfer anghenion Cymru. Mae’n rhag-weld y bydd llif cyson yn parhau o ddeddfwriaeth Cymru a Lloegr yn San Steffan, yn adlewyrchu meysydd lle ceir cytundeb polisi, neu faterion trawsffiniol, neu anghenion ymarferol eraill. Mae hyn yn debygol o ddigwydd yn amlach nag sydd wedi digwydd yn yr Alban wrth ddefnyddio gweithdrefn Sewel. Mae’r profiad yno wedi dangos bod achos cryf yn aml dros ddeddfu ar y cyd am resymau ymarferol yn unig.

Ond lle ceir polisïau penodol Gymreig, neu faterion y rhoddir mwy flaenoriaeth iddyn nhw yng Nghymru nag yn Lloegr, byddai’r ddeddfwriaeth yn cael ei phasio yng Nghaerdydd.

Er mwyn caniatáu i hynny ddigwydd byddai angen deddfwriaeth sylfaenol newydd yn lle Deddf Llywodraeth Cymru – Deddf Cymru newydd. Rydyn ni’n amcangyfrif y gellid gwneud hynny erbyn 2011 pe dymunid – mae amserlen enghreifftiol wedi’i chynnwys ar dudalen 261.

Yn y cyfamser, rydyn ni’n credu bod sgôp i roi mwy o ryddid i’r Cynulliad i weithredu ei flaenoriaethau ei hun drwy edrych ar y pwerau datganoledig mewn modd gwahanol. Yr hyn sydd gennym dan sylw yma yw y gellid, drwy gytundeb â Whitehall a San Steffan, gynllunio deddfwriaeth sylfaenol yn y dyfodol gyda phwerau fframwaith ar gyfer Cymru. Byddai hynny’n rhoi llawer mwy o sgôp i’r Cynulliad nag a fyddai’n bosib fel arfer gyda phwerau datganoledig.

Yn y bennod olaf fe welir ein casgliadau cyffredinol. Rydyn ni’n argymell ein model ar gyfer Cynulliad deddfwriaethol ac yn sôn am oblygiadau ymarferol hynny:

• byddai angen Cynulliad o 80 Aelod;
• er mwyn craffu ar ddeddfwriaeth sylfaenol byddai angen newid ffocws gwaith y Cynulliad, yn enwedig yn y Pwyllgorau – gan roi llawer mwy o sylw i graffu manwl a herio;
• yn lle strwythur y corff corfforaethol byddai angen gweithrediaeth a chorff deddfu;
• byddai angen newid y system bleidleisio – STV yw’r dewis gorau yn lle AMS;
• byddai pwerau i amrywio trethi yn ddymunol ond nid yn hanfodol ar gyfer gweithredu pwerau sylfaenol.

Rwy’n ymddiheuro bod fy araith agoriadol braidd yn hir. Rydyn ni wedi dod i’r casgliad mai Cynulliad deddfwriaethol yw’r ffordd fwyaf rhesymegol ac uniongyrchol o alluogi’r Cynulliad a’i lywodraeth i wneud y gwaith y maen nhw wedi’u hethol i’w wneud. Am resymau ymarferol cryf, bydd angen i San Steffan ddal i ddeddfu ar faterion datganoledig – bydd y cydbwysedd yn dibynnu ar nifer o ffactorau, gan gynnwys ystyriaethau gwleidyddol ac ymarferol.

Dyna’r casgliad y daethom iddo ar sail y dystiolaeth. Y tu ôl iddo mae egwyddor atebolrwydd a’n dadansoddiad ni o ddeinameg y setliad presennol. I grynhoi – a sylw personol gen i yw hwn – mae’r Cynulliad yn prysur dyfu y tu hwnt i’r strwythur presennol.

Rydyn ni wedi ceisio cyflwyno adroddiad cytbwys, gan nodi’r hyn sy’n ymddangos i ni yn ffordd ymlaen resymegol a chynaliadwy. Ond rydyn ni hefyd wedi nodi’n fanwl beth fyddai goblygiadau ymarferol ein cynigion – o ran Aelodaeth, y system etholiadol a’r costau. Rhoddir manylion y ddadl fel y gall pobl ystyried ein rhesymeg ni a llunio’u casgliadau eu hunain ar sail y dystiolaeth.

Daw ein gwaith ni fel Comisiwn i ben heddiw – nawr, mater i’r gwleidyddion yn y Cynulliad ac yn San Steffan yw parhau â’r drafodaeth a phenderfynu beth ddylai ddigwydd mewn ymateb i’n cynigion.

Diolch yn fawr ichi – mae croeso i’ch cwestiynau nawr.